Η κοινωνική πολιτική στην Ελλάδα τον μεσοπόλεμο: γεγονότα, συγκρούσεις και εννοιολογικοί μετασχηματισμοί
«Η κοινωνική πολιτική στην Ελλάδα τον μεσοπόλεμο:
γεγονότα, συγκρούσεις και εννοιολογικοί μετασχηματισμοί»
Γιώργος Νικολαΐδης1 και Σπύρος Σακελλαρόπουλος2
(1) Ψυχίατρος, Διευθυντής Διεύθυνσης Ψυχικής Υγείας και Κοινωνικής Πρόνοιας, Ινστιτούτο Υγείας του Παιδιού
(2) Κοινωνιολόγος, Επίκουρος Καθηγητής Τμήματος Κοινωνικής Πολιτικής, Πάντειο Πανεπιστήμιο
ΠΕΡΙΛΗΨΗ
Στην παρούσα εργασία περιοδολογούνται τα βασικότερα μέτρα κοινωνική πολιτικής και πολιτικών δημόσιας υγείας και πρόνοιας του Βενιζελικού πολιτικού κέντρου. Η περιοδολόγηση αυτή διακρίνει τρεις περιόδους της πολιτικής αυτής, διακρίνοντας σε αυτές διακριτά χαρακτηριστικά, ήτοι την πρώτη περίοδο 1910-16, όπου ηγεμονεύει το εγχείρημα της συγκρότησης μιας σειράς δομών και υπηρεσιών που επιχειρείται να καλύψουν τις αυξημένες ανάγκες του πληθυσμού της επεκτεινόμενης Ελλάδας. Στην δεύτερη περίοδο 1918-20 η επεκτατική αυτή στρατηγική του κοινωνικού κράτους θα θεωρηθεί από το ίδιο το Βενιζελικό κέντρο ως προωθημένη και στη βάση και της ανάπτυξης μορφών κοινωνικής και πολιτικής έκφρασης του εργατικού κινήματος, θα επιχειρηθεί η συρρίκνωσή της. Στην, δε, τελευταία περίοδο των ετών 1928-32 όπου και θα σημειωθεί εντεινόμενη όξυνση των κοινωνικών αντιθέσεων, η πολιτική των φιλελεύθερων θα χαρακτηρισθεί από προσπάθειες αστικού εκσυγχρονισμού ως αντίβαρου και απάντησης στην κοινωνική κρίση, προσπάθειες, ωστόσο, λυσιτελείς καθώς μια σειρά οικονομικές, κοινωνικές και πολιτικές παράμετροι περιορίζουν τις δυνατότητες άσκησης εφαρμοσμένης πολιτικής την περίοδο αυτή. Ακόμα, στην τελευταία αυτή, φάση, τα όποια μέτρα κοινωνικής πολιτικής θα χαρακτηρισθούν και από την έκδηλη προσπάθεια χειραγώγησης και ελέγχου των πολιτικών και κοινωνικών μορφών οργάνωσης των λαϊκών τάξεων.
Η παραπάνω περιγραφείσα πολιτική θα επιχειρηθεί να υλοποιηθεί από το Βενιζελικό πολιτικό κέντρο στο έδαφος (α) της ουσιαστικής απουσίας μέχρι τότε εφαρμοσμένων πολιτικών για την δημόσια υγεία και την κοινωνική πρόνοια (πέραν σειράς νομοθετημάτων των Βαυαρών που ουδέποτε τέθηκαν σε εφαρμογή), (β) των ούτως ή άλλως κακών δεικτών υγείας και των σοβούντων κοινωνικών προβλημάτων της Παλαιάς Ελλάδας και των οξυμένων προβλημάτων δημόσιας υγείας και των προνοιακών ελλειμμάτων που αναδύθηκαν από τους Βαλκανικούς πολέμους και την Μικρασιατική Καταστροφή, (γ) της βαθμιαίας αλλαγής στην διεθνή πολιτική σκηνή των αντιλήψεων για το κοινωνικό κράτος και τις υπηρεσίες υγείας και πρόνοιας, συμπεριλαμβανόμενης της βαθμιαίας επικράτησης του νοσοκομειακού μοντέλου στην υγεία και της ιδρυματικής φροντίδας στην πρόνοια, (δ) της σχετικής υστέρησης του αστικού προσωπικού στην υιοθέτηση ενιαίας ή συνεκτικής κατεύθυνσης για την αντιμετώπιση των θεμάτων υγείας και πρόνοιας, (ε) της βαθμιαίας ανάπτυξης μορφών πολιτικής και κοινωνικής έκφρασης του εργατικού κινήματος και (ς) της ανάδυσης των ιδιαίτερων αντιφάσεων και των αντιθέσεων ειδικών συμφερόντων στο χώρο της υγείας μερίδων των απασχολούμενων σε αυτόν και της ιδιαίτερης αντανάκλασής αυτών στην διατύπωση πολιτικών προτάσεων από το αστικό πολιτικό προσωπικό.
Βάση των παραπάνω προβληματισμών η προσπάθεια μας επιχειρεί να διαχωριστεί τόσο από απόψεις, ιδιαίτερα διαδεδομένες ακόμα και σήμερα στο ελληνικό πολιτικό προσωπικό καθώς και σε τμήματα του εκλογικού σώματος που θεωρούν τον Βενιζέλο εκφραστή ενός προωθημένου κοινωνικού ριζοσπαστισμού όσο και από εκείνες που τον χαρακτηρίζουν ως εκφραστή του ενός αστικού εκσυγχρονισμού. Και αυτό γιατί η πρώτη άποψη θεωρεί την πολιτική Βενιζέλου ως μια διαρκή και ευθύγραμμη πορεία προς την πρόοδο ενώ η δεύτερη εκτιμά πως όλα είναι αποτέλεσμα της στρατηγικής της αστικής τάξης για εκσυγχρονισμό των οικονομικών και κοινωνικών διαδικασιών. Και οι δύο αδυνατούν να κατανοήσουν πως οι κοινωνικές εξελίξεις αναπτύσσονται ανισόμετρα και πάνω από όλα είναι αποτέλεσμα των κοινωνικών συσχετισμών δύναμης που ανατρέπονται, τροποποιούνται, μετασχηματίζονται.
«Η κοινωνική πολιτική στην Ελλάδα τον μεσοπόλεμο:
γεγονότα, συγκρούσεις και εννοιολογικοί μετασχηματισμοί»
Γιώργος Νικολαΐδης και Σπύρος Σακελλαρόπουλος
«Ποια είναι η σημερινή θέσις της Ελλάδος από την έποψι της κοινωνικής πρόνοιας; Τελευταία σχεδόν στην οικογένεια των σύγχρονων Κρατών, πολύ κάτω ακόμα και από χώρες με μικρότερες αξιώσεις στον πολιτισμό, αφημένη μπορεί να είπει κανείς στην τύχη της με τη δυστυχία να ανεβαίνει ραγδαία από σκαλοπάτι σε σκαλοπάτι κοινωνικό και να φοβερίζει με το απαίσιο φάντασμά της και αυτές τις τάξεις που δεν την είχαν γνωρίσει, να σπέρνει παντού την απόγνωση και την εξαθλίωση, έδινε τροφή στην μεγαλύτερη συμφορά που μπορεί να σπαράξει έναν τόπο: Την Κοινωνική Επανάσταση» (Ι. Μεταξάς, 07/01/1937 ).
1. Εισαγωγή
Στη συγκεκριμένη εργασία θα επιχειρήσουμε να δείξουμε πως η υιοθέτηση των πρώτων μορφών Κοινωνικής Πρόνοιας και Υγειονομικής Πολιτικής από τις Κυβερνήσεις του Ελευθερίου Βενιζέλου δεν αποτέλεσαν παρά μια εκδοχή του γενικού κανόνα που χαρακτήρισε την πορεία εξέλιξης του Κράτους Πρόνοιας στις καπιταλιστικές χώρες. Δηλαδή τον ιστορικό μετασχηματισμό ενός αντιφατικού, από την πλευρά του κοινωνικού (ταξικού) του περιεχομένου, θεσμικού μορφώματος.
Αυτό που υποστηρίζουμε είναι πως οι κοινωνικές δαπάνες χαρακτηρίζονται από μία διπλή λειτουργία. Από τη μία, αποτελούν, φυσικά, κατακτήσεις των κυριαρχούμενων στρωμάτων, που προέκυψαν μέσα από έντονους κοινωνικούς αγώνες. Από την άλλη, ωστόσο, το Κράτος κατόρθωσε, σταδιακά, να ενσωματώσει στους δικούς του στόχους, το μεγαλύτερο μέρος των δαπανών αυτών, αντιστοιχώντας τις στις ανάγκες της κεφαλαιακής αναπαραγωγής. Συγκεκριμένα, στο χώρο της υγείας, στους τελευταίους αυτές στόχους συμπυκνώνονται οι λειτουργίες της επιδιόρθωσης της εργατικής δύναμης, του μειωμένου κόστους της αναπαραγωγής της στην περίπτωση των δημοσίων δαπανών για την υγεία, της προάσπισης των συμφερόντων ειδικών μερίδων είτε του κεφαλαίου (ιδιωτικοί φορείς παροχής υγείας και παραγωγής και διάθεσης ιατροφαρμακευτικού υλικού) είτε της ευρύτερης κοινωνικής συμμαχίας των κυρίαρχων τάξεων (γιατροί), αλλά και της επιτέλεσης λειτουργιών κοινωνικού ελέγχου μέσω της ρύθμισης των ρόλων του «υγιούς» και του «αρρώστου» (Waitzkin και Waterman 1974, Navarro 1975). Πρόκειται, δηλαδή, για ένα αντιφατικό φαινόμενο που το περιεχόμενο των λειτουργιών του συνιστά αποτέλεσμα και δημιουργό της κοινωνικής διαπάλης (Gough 1979: 14).
Φυσικά, όπως γίνεται κατανοητό, η θέση μας αυτή σε σχέση με το κράτος πρόνοιας, αλλά και, πιο συγκεκριμένα, με το Βενιζελικό πολιτικό κέντρο, είναι απόρροια μιας γενικότερης θέσης μας για το ρόλο του κράτους στο σύγχρονο καπιταλισμό. Έτσι, αντίθετα με απόψεις που θεωρούν το κράτος ως απλό, «ουδέτερο» εργαλείο ταξικής επιβολής και με άλλες που το θεωρούν σχέση ανάμεσα στις κοινωνικές τάξεις, η τοποθέτησή μας αντιμετωπίζει διαλεκτικά τις δυο αυτές όψεις του κράτους, το οποίο και θεωρείται πως ταυτόχρονα αναπαριστά και την σχέση ανάμεσα στις κοινωνικές τάξεις, αλλά και το όργανο της ταξικής κυριαρχίας της μιας τάξης πάνω στην άλλη, πάντα δομημένο έτσι, που να φέρει εγγενώς την ανεξίτηλη σφραγίδα των συγκεκριμένων ταξικών δομών κάθε δεδομένης ιστορικής εποχής. το Κράτος ως αποτέλεσμα της ταξικής πάλης στα πλαίσια ενός τρόπου παραγωγής. Δεδομένου ότι το ταξικό πρόσημο του Κράτους ενυπάρχει με τη δημιουργία του εντός κάθε παραγωγικού συστήματος αφού το τελευταίο αποτελεί και τη μήτρα που το παράγει. Έτσι, εντός του καπιταλιστικού συστήματος ο σκοπός του αστικού Κράτους συνίσταται στη μακροπρόθεσμη εκπροσώπηση των συμφερόντων της αστικής τάξης. Είναι προφανές ότι η όλη μέριμνα του Κράτους δεν αποκτά στατικά χαρακτηριστικά αλλά λαμβάνει διαρκώς υπόψη της τις τροποποιήσεις στους ενδοαστικούς συσχετισμούς δύναμης, την αναβάθμιση και την υποβάθμιση μερίδων του κεφαλαίου, το σύνολο των εκφάνσεων της ταξικής πάλης.
2. Γενικό περίγραμμα των διεθνών τάσεων και πολιτικών για την υγεία, την πρόνοια και την κοινωνική πολιτική μετά το 1900
Στο χώρο της υγείας, η εγγενής αντιφατικότητα αυτή των μέτρων δημόσιας υγείας έχει ήδη αναδυθεί από τον 19ο αιώνα και μάλιστα μέσα από τη δράση εξεχουσών προσωπικοτήτων του αστικού πολιτικού προσωπικού και της διεθνούς επιστημονικής κοινότητας. Χαρακτηριστικά, από τη μια, ο θεμελιωτής της κυτταρικής αντίληψης για τον ανθρώπινο οργανισμό, αλλά και ηγέτης της φιλελεύθερης αντιπολίτευσης στον Bismarck, R. Virchow, δηλώνει, ήδη από τα μέσα του 19ου αιώνα, πως «ο γιατρός είναι ο φυσικός συνήγορος του φτωχού», πως «η πολιτική είναι ιατρική σε ευρύτερη κλίμακα» και πως «η ιατρική είναι μια κοινωνική επιστήμη» (Silver 1987). Από την άλλη ο Λόρδος Balfour δηλώνει με αποκαλυπτική διαύγεια το 1895 πως «η κοινωνική νομοθεσία δεν είναι απλώς κάτι διαφορετικό από την σοσιαλιστική: είναι το πιο αποτελεσματικό αντίδοτό της». Κατ’ αναλογία, σε ένα από τα πρώτα Βρετανικά Εγχειρίδια Ιατρικής της Εργασίας το 1925 αναγράφεται ρητά η προειδοποίηση πως «…κότες, άλογα του ιπποδρόμου, μαϊμούδες του τσίρκου, ταΐζονται, εκπαιδεύονται και συντηρούνται στο υψηλότερο σημείο των φυσικών τους δυνατοτήτων, έτσι ώστε η παραγωγικότητά των ιδιαίτερων λειτουργιών τους να ανταμείψει τις φροντίδες μας. Η ίδια αρχή ισχύει και για τις ανθρώπινες υπάρξεις» (Rodberg και Stevenson 1977). Η επιδιορθωτική αυτή λειτουργία των μέτρων κοινωνικής πολιτικής και δημόσιας υγείας δεν διέφευγε βέβαια από τους ίδιους τους πρωτεργάτες τους. Έτσι, π.χ. όπως, χαρακτηριστικά, γράφει ένας σύγχρονος μελετητής «ακόμα και όταν το 1847 η Πρωσική κυβέρνηση έστειλε τον Virchow να ερευνήσει την επιδημία τύφου στην Άνω Σιλεσία» - έρευνα η οποία κατέληξε στην σύνταξη μιας έκθεσης που ο ίδιος ο Virchow θεωρούσε τη σημαντικότερη συνεισφορά του στην ιατρική (Ackerknecht 1998) – «η κυβέρνηση προσπαθούσε να καταπιέσει τις πληθυσμιακές μάζες των αγροτών που συνωστίζονταν στις φάρμες των γαιοκτημόνων Γιούνκερς, τους οποίους και υποστήριζε» (Elling 1994).
Παράλληλα, δε, με την παραπάνω αντίφαση ανάμεσα στην αναπαραγωγική χρηστικότητα για την άρχουσα τάξη εντός του καπιταλιστικού τρόπου παραγωγής των μέτρων δημόσιας υγείας και των σχετικών λαϊκών διεκδικήσεων και κατακτήσεων – που, εν πολλοίς, παραμένει η βασικότερη από τις ενεργές αντιφάσεις των μέτρων κοινωνικής πολιτικής – συνυπάρχουν και εξελίσσονται άλλες δευτερεύουσες. Μια από αυτές είναι η οργανική αντίφαση ανάμεσα στον κατασταλτικό και τον προστατευτικό χαρακτήρα των εφαρμοζόμενων πολιτικών. Έτσι, ενώ ήδη από της εκδόσεως του πρώτου εγχειριδίου προληπτικής ιατρικής στις αρχές του 19ου αιώνα, ο J.P. Frank είχε ρητά σκιαγραφήσει τον κατασταλτικό χαρακτήρα της οποιασδήποτε ενδεχόμενης παρέμβασης: «η κρατική εξουσία, ως εκφραστής της συνολικής βούλησης της κοινωνίας, φέρει την συνολική ευθύνη κάθε συγκεκριμένου ατόμου και, ως εκ τούτου, οφείλει να επιτηρεί διαρκώς τα άτομα από της γεννήσεως έως του θανάτου τους» ανέφερε στο σύγγραμμά του που έφερε τον ούτως ή άλλως λίαν εύγλωττο τίτλο «Για μια πλήρη Ιατρική Αστυνομία». Από την άλλη μια σειρά φορείς όπως συνδικάτα, τοπικές αρχές, σωματεία και επιστημονικές ενώσεις ή ομάδες προβάλλουν την ιδέα της υποχρέωσης του κοινωνικού συνόλου στην διασφάλιση ενός υγιούς περιβάλλοντος, ιδιαίτερα στις κοινωνικές τάξεις που πλέον το έχουν ανάγκη (Bale 1989). Στην ιστορική αυτή περίοδο, η κατασταλτική πλευρά των παρεμβάσεων κοινωνικής πολιτικής και δημόσιας υγείας έχει εξέχοντα ρόλο στην διαμόρφωση των κυρίαρχων πολιτικών κατευθύνσεων ιδιαίτερα σε ιμπεριαλιστικές μητροπόλεις που νοιώθουν να «απειλούνται» από λοιμώδη και μεταδοτικά νοσήματα είτε της υπαίθρου είτε των υπερπόντιων κτήσεων των μεγάλων Ευρωπαϊκών κρατών. Είναι, μάλιστα, κυρίως οι αντιλήψεις αυτές που οδηγούν στις αρχές του 20ου αιώνα στην θέσπιση ιδρυμάτων με σκοπό την μελέτη και τον περιορισμό των μεταδοτικών νοσημάτων. Ως τέτοια ιδρύματα θα πρέπει να εννοηθούν (στο ιστορικό πλαίσιο της περιόδου ίδρυσής τους) η αυτόνομη Ακαδημία Επιστημών Δημόσιας Υγείας στο Βερολίνο (1882), το Ινστιτούτο για τις Ανώτερες Ιατρικές Σπουδές στην Αγία Πετρούπολη (1906), το Ινστιτούτο Υγιεινής και Κοινωνικής Ιατρικής στην Λιέγη (1908) και η Σχολή Υγιεινής και Τροπικής Ιατρικής στο Λονδίνο (1924), η οποία λίγο μετά λειτούργησε ως «παραρτήματά» της Υγειονομικές Σχολές στην Μανίλα (1927) και την Καλκούτα (1933) που γρήγορα «αυτονομήθηκαν». Κύριος διακηρυγμένος στόχος των περισσοτέρων αυτών παρεμβάσεων ήταν η εξασφάλιση «υγιών γειτονιών» (Roemer 1984).
Μια ακόμα δευτερεύουσα αντίφαση που χαρακτηρίζει εκείνη την χρονική περίοδο είναι η θέση του ιατρικού σώματος και του νοσοκομείου ως δομής στο αναδυόμενο σύστημα περίθαλψης. Ήδη, από προηγούμενες μορφές κοινωνικής οργάνωσης είχε αναδυθεί η ειδική σχέση του ιατρικού επαγγέλματος με την πολιτική και θρησκευτική εξουσία. Χαρακτηριστικά, ο A. Gramsci παρατηρεί πως «ανάμεσα στην ιατρική και στη θρησκεία υπήρχαν και εξακολουθούν να υπάρχουν σχέσεις σε ορισμένες οργανωτικές λειτουργίες, εκτός από το γεγονός ότι όπου παρουσιάζεται ο γιατρός παρουσιάζεται και ο παπάς. Πολλές μεγάλες θρησκευτικές φυσιογνωμίες ήσαν και θεωρούνταν μεγάλοι θεραπευτές: πρβλ. την ιδέα του θαύματος και της ανάστασης των νεκρών. Ακόμη και για τους βασιλιάδες συνέχισε για καιρό [μετά τον μεσαίωνα] να επικρατεί η αντίληψη ότι μπορούσαν να θεραπεύσουν βάζοντας απλώς τα χέρια τους πάνω στον άρρωστο κ.λ.π.» (Gramsci 1949).
Οι σχέσεις αυτές, φυσικά, μετασχηματίστηκαν στη βάση της συγκεκριμένης ιστορικότητας των επιμέρους κοινωνικών σχηματισμών και των εκάστοτε κοινωνικών συγκρούσεων με αρκετά συχνά επικαθοριστικές επιπτώσεις στις ιδιαίτερες μορφές που οι εκάστοτε πολιτικές λαμβάνουν στις διάφορες χώρες της Ευρώπης και της Β. Αμερικής. Έτσι, από τη μια π.χ. στις Η.Π.Α. οι αντιθέσεις ανάμεσα στους – πολλές φορές αμφιβόλου επιστημοσύνης και εγκυρότητας – λαϊκούς πλανόδιους θεραπευτές και στην ταχέως ανερχόμενη ομάδα της επιστημονικής νοσοκομειακής ιατρικής (της οποίας, ωστόσο, η αποτελεσματικότητα δεν φαίνεται να ήταν και ιδιαίτερα μεγαλύτερη σε σχέση με τους αντιπάλους της) επιλύεται κεντρικά και κατασταλτικά μέσω της περιβόητης Έκθεσης Flexner (που χρηματοδοτήθηκε από τα Ιδρύματα Κάρνεγκυ και Ροκφέλλερ), Έκθεση που επέτρεψε τον ασφυκτικό έλεγχο των ροών ιατρικού δυναμικού και την οριστική ηγεμονία της νοσοκομειακής ιατρικής (Baer 1989, Fox 1986). Από την άλλη, στον ευρωπαϊκό χώρο, οι αντιθέσεις μάλλον εσωτερικεύονται στο επιστημονικό ιατρικό σώμα αρκετών χώρων με αποτέλεσμα αφενός μεν την πόλωση του τελευταίου σε στρώματα ασκούντα την επαγγελματική τους δραστηριότητα στα πλαίσια των άρτι συσταθέντων κοινωνικο-ασφαλιστικών οργανώσεων και σε στρώματα πολωμένα στην ιδιωτική άσκηση της ιατρικής σε μικρό μόνο μέρος του πληθυσμού (Honigsbaum 1990). Η εσωτερίκευση αυτή είχε ως αποτέλεσμα αφετέρου την διάχυση των συνακόλουθων αντιθέσεων (ανάμεσα στην προοπτική των μέτρων καθολικής κοινωνικής πολιτικής και στην άρνησή της) εντός του πολιτικού προσωπικού των διαφόρων κρατών με την διαμόρφωση διαφοροποιημένων πολιτικών θέσεων στα ρεύματα του συντηρητισμού και του φιλελευθερισμού σχετικά με την κοινωνική νομοθεσία. Για παράδειγμα, είναι γνωστή η αντιπαράθεση του Lloyd George με τον συντηρητικό Dr Cox για τη νομοθεσία σχετικά με τον Εθνικό Λογαριασμό Ασφάλισης το 1911-13 στην Μ. Βρετανία (Bayum 1988). Η αντιπαράθεση, ωστόσο, αυτή δεν πρέπει να θεωρηθεί ως τυπική μιας γενικής αντιπαράθεσης φιλελευθέρων και συντηρητικών με διακύβευμα την κοινωνική πολιτική. Αν και στην πλειονότητα των περιπτώσεων οι φιλελεύθεροι είναι εκείνοι που εισηγούνται την θέσπιση μέτρων για την δημόσια υγεία και την κοινωνική πρόνοια (ο ίδιος ο Virchow, άλλωστε, ηγήθηκε της φιλελεύθερης αντιπολίτευσης στον Bismarck, χάνοντας την πανεπιστημιακή του έδρα για την συμμετοχή του στην εξέγερση του 1848), η σύγχυση ρόλων, αντιλήψεων και θέσεων την εποχή είναι πολύ ευρύτερη. Έτσι, η ιστορική εκείνη περίοδος αναδεικνύει και συντηρητικούς που υιοθέτησαν τοποθετήσεις υπέρ του κοινωνικού κράτους (π.χ. ήταν ο Bismarck, τελικά, που θεσμοθέτησε με το Διάταγμα της 17/11/1881 και άλλα που επακολούθησαν το μοντέλο του κοινωνικο-ασφαλιστικού συστήματος υγείας που βρίσκεται εν ισχύ μέχρι και σήμερα στο μεγαλύτερο μέρος της Ευρώπης και σε πολλές ακόμα χώρες του κόσμου – Σκουτέλης 1990: 27), αλλά και φιλελεύθερους που στάθηκαν αντίθετοι σε μια τέτοια προοπτική.
Παράλληλα, τροποποιείται ριζικά και η μορφή και ο τρόπος άσκησης της ιατρικής κατά την εν λόγω περίοδο, αλλά και οι μορφές διανομής των υπηρεσιών υγείας. Ενώ, δηλαδή, και για περίοδο που διήρκεσε πάνω από 2 αιώνες, η μορφή της νοσοκομειακής περίθαλψης αποτελούσε κύρια ιδρυματικού/ασυλιακού τύπου φιλανθρωπική δραστηριότητα λίαν υποβαθμισμένης ποιότητας απευθυνόμενη στους απόρους, ενώ οι εύπορες κοινωνικές τάξεις (αλλά και όποιος άλλος μπορούσε να ανταποκριθεί οικονομικά) επιλέγουν συστηματικά την κατ’ οίκον νοσηλεία, την χρονική αυτή περίοδο ο χαρακτήρας του νοσοκομείου τροποποιείται ριζικά. Η ενσωμάτωση τεχνολογικών (εργαστηριακών) καινοτομιών στην διαγνωστική και θεραπευτική πρακτική και η αίγλη των επιτευγμάτων της Φυσικής και της Χημείας, δημιουργούν το έδαφος για την ραγδαία ανάπτυξη του νοσοκομειακού τομέα ως αναβαθμισμένης πλέον μορφής υπηρεσιών υγείας, ενώ, ταυτόχρονα, αίρεται στις περισσότερες ανεπτυγμένες τότε χώρες ο κατ’ εξοχήν φιλανθρωπικός και ανακουφιστικός του χαρακτήρας (Ackerknecht 1988). Γενικεύεται η χρήση της άσπρης μπλούζας από το ιατρικό σώμα (ακόμα και τους μη εργαστηριακούς γιατρούς) σε μια προσπάθεια απόκτησης της ίδιας αποδοχής που απολάμβαναν οι επιστήμονες των βασικών θετικών επιστημών και εμφανίζονται δυναμικά διάφορες μορφές κερδοσκοπικής συλλογικής άσκησης της ιατρικής (Πεφάνης 2004: 133-170). Έτσι, ενώ π.χ. στα μέσα του 18ου αιώνα η λαϊκή αντίληψη ήθελε την εισαγωγή στο νοσοκομείο ως γεγονός απευκταίο που υποδήλωνε οικονομική ανέχεια και προοιώνιζε ένα δυσμενές αποτέλεσμα, στις πρώτες δεκαετίες του 20ου αιώνα, η λαϊκή αντίληψη μεταβάλλεται αντιδιαμετρικά, δημιουργώντας μια συνακόλουθη κοινωνική πίεση για την δημιουργία ολοένα και περισσότερων νοσοκομείων στις χώρες της Ευρώπης και της Β. Αμερικής (Abel-Smith 1964, Knowles 1973).
Το σύνολο, τέλος, των αντιθετικών αυτών αντιλήψεων και πρακτικών, αλλά και του τρόπου με τον οποίο αυτές αντικατοπτρίστηκαν εν μέρει και στις νομοθεσίες των διαφόρων χωρών στις αρχές του 20ου αιώνα, εξηγεί τη δυσπιστία του πληθυσμού απέναντι στις αναπτυσσόμενες δομές περίθαλψης (Honigsbaum 1990). Η δυσπιστία αυτή, στην πορεία του χρόνου, φαίνεται, μάλιστα, να μετασχηματίζεται και να αναιρείται αναλογικά με την ιδεολογική ακτινοβολία των κυρίαρχων αντιλήψεων και την προϋποτιθέμενη εμπέδωση των ενιαίων κεντρικών κρατικών λειτουργιών. Έτσι, σε χώρες των οποίων η ιστορικότητα χαρακτηρίστηκε από την ανάπτυξη μιας ενισχυμένης κεντρικής εξουσίας με έντονα ιδεολογικά χαρακτηριστικά, οι αμφισβητήσεις αυτές υποστέλλονται και ενσωματώνονται μάλλον ομαλά και γρήγορα. Η μετάβαση αυτή συντελέστηκε, φυσικά, κάτω από τον επικαθορισμό του ηγεμονικού σε επίπεδο κοινού νου ιδεολογικού υποσυνόλου του επιστημονισμού και της αποδοχής και ενσωμάτωσης όψεών του από τους φορείς πολιτικής και κοινωνικής οργάνωσης και των υποτελών κοινωνικών τάξεων. Αντίθετα, στους κοινωνικούς σχηματισμούς όπου η κυρίαρχη ιατρική επιβάλλεται «από τα επάνω», με όρους συντριβής για παλαιότερα θεραπευτικά Παραδείγματα και όπου το κράτος συγκροτείται με πλέον κατασταλτικές λειτουργίες και χαρακτηριστικά ομοσπονδιακού τύπου χωρίς τόσο εμφανή εμπλοκή στην καθημερινότητα (π.χ. Η.Π.Α.), οι αμφισβητήσεις αυτές του κυρίαρχου μοντέλου της ιατρικής θα παραμείνουν επί μακρόν, μετασχηματιζόμενες σε κάθε λογής «παράλληλες» εναλλακτικές υγειονομικές πρακτικές με μεγάλη συγκριτικά εμβέλεια, ιδιαίτερα στις λαϊκές τάξεις (Ehrenreich και English 1979, Baer 1989, White, 1990).
3. Η Ελληνική πραγματικότητα στις απαρχές του 20ου αιώνα
Στον ελλαδικό χώρο, τώρα, η κατάσταση που διαμορφώνεται στις αρχές του 20ου αιώνα όσον αφορά στα ζητήματα της υγείας, της πρόνοιας και της κοινωνικής πολιτικής είναι δραματική, παρουσιάζοντας, ωστόσο, όψεις όλων των παραπάνω αντιφάσεων. Οι δείκτες υγείας του Ελληνικού πληθυσμού είναι από τους χειρότερους της Ευρώπης, το νομοθετικό πλαίσιο ανύπαρκτο, καθώς από την εποχή των Βαυαρών δεν ψηφίστηκε κανένα νέο σχετικό νομοθέτημα, η εφαρμογή του εν ισχύ αυτού θεσμικού πλημμελής αφορώσα κατ’ εξοχήν την Αθήνα και μόνο και οι διατιθέμενοι προς τούτα πόροι ελάχιστοι. Έτσι, στις αρχές του 20ου αιώνα τα βασικότερα νομοθετήματα των οποίων οι διατάξεις ρύθμιζαν ζητήματα υγείας ήταν το Β.Δ. της 01/12/1836 «Περί της Διοικήσεως των Αγαθοεργών Καταστημάτων» και το Β.Δ. της 21/12/1836 «Περί της Δημοτικής Αστυνομίας». Με βάση τη γενική πολιτική των Βαυαρών για την δημόσια διοίκηση στην Ελλάδα, οι δημοτικές αρχές και οι φιλανθρωπικές οργανώσεις ήταν κυρίως υπεύθυνες για ζητήματα υγιεινής, ενώ τα επιμέρους ιδρύματα διοικούνταν από «αδελφάτα» ορισμένα από τα εκάστοτε δημοτικά συμβούλια. Η γενικότερη, δε, προστασία της δημόσιας υγείας επαφίονταν αφενός στην αστυνομία αφετέρου για ζητήματα χρήζοντα επιστημονική γνωμάτευση στο Ιατροσυνέδριο. Οι επιστήμονες ιατροί στην χώρα ήταν λίγοι, προερχόμενοι κυρίως από ανώτερα κοινωνικά στρώματα και βρίσκονταν κύρια στα αστικά κέντρα. Παρόλα αυτά η ζήτηση για ιατρικές σπουδές υπήρξε εξαρχής (από το 19ο αιώνα) υψηλή λόγω, κυρίως, των αυξημένων απολαβών του επαγγέλματος, παρά τις σφοδρές επικρίσεις που αυτό δεχόταν από τον ημερήσιο τύπου της εποχής προς τούτο. Ταυτόχρονα, ιδιαίτερα στην επαρχία, «κομπογιαννίτες» και «εμπειρικοί» γιατροί αμφιβόλου κατάρτισης ασκούσαν θεραπευτικές πρακτικές για την πλειονότητα του πληθυσμού. Τα νοσοκομεία που βρίσκονταν εν λειτουργία ήταν λιγοστά, με άθλιες συνθήκες νοσηλείας και παροχής υπηρεσιών υγείας, στην πλειοψηφία τους φιλανθρωπικού χαρακτήρα υπό δημοτική επίβλεψη. Η πρόνοια, παρά την εξαρχής έμφασή της στην παιδική προστασία, παρέμενε σε στοιχειώδη επίπεδα (Καλλιγά 1990: 225-234), ενώ δεν ήταν καθόλου σπάνιες οι αναφορές πως π.χ. τα μεγάλα ποσοστά θνησιμότητας σε βρεφοκομεία, γηροκομεία κ.λ.π. της εποχής οφείλονταν κυρίως στις άθλιες συνθήκες που επικρατούσαν σε αυτά και στην βάναυση συμπεριφορά του προσωπικού. Οι λαϊκές, δε, πεποιθήσεις, όπως φαίνονται από την καταγραφή της σε διάφορα κείμενα της εποχής, χαρακτηρίζονταν από γενικευμένη δυσπιστία στην επιστημονική ιατρική, ενώ, δεν έλλειπαν και αναφορές εμφανούς προτίμησης στον «κομπογιαννιτισμό».
Η κατάσταση αυτή δεν μεταβλήθηκε σημαντικά ούτε από την ανάληψη λόγω εδαφικής επέκτασης ιδρυμάτων που είχαν λειτουργήσει υπό άλλων κρατικών αρχών (π.χ. Κέρκυρας) ούτε από τις απόπειρες συνδρομής των εύπορων Ελληνικών κοινοτήτων που διαβιούσαν εκτός των συνόρων του νεοελληνικού κράτους λόγω και των εκεί επικρατουσών αντιλήψεων, πρακτικών και ανάλογων προβλημάτων, αλλά και της πίεσης που εξασκούσαν σε αυτές τις κοινότητες οι ιστορικές συγκυρίες της εποχής (Αναγνωστίδου 1993: 156-161, 199-200 και 269-270). Αντίθετα, το κλίμα, φαίνεται να αρχίζει σιγά – σιγά να αλλάζει προς τις αρχές του 20ου αιώνα με το Β.Δ. της 20/03/1881 για την ίδρυση του νοσοκομείου «Ευαγγελισμός» στην Αθήνα και της Σχολής Νοσοκόμων του νοσοκομείου αυτού, αλλά και τα μέτρα που λαμβάνονται στο Ελληνικό κράτος, αλλά και στην Αυτόνομη Κρητική Πολιτεία και την Σαμιακή Δημοκρατία για την καταπολέμηση των μεταδοτικών παθήσεων. Παρά ταύτα, η κατάσταση δεν θα πρέπει να θεωρηθεί ότι είχε μεταβληθεί ουσιωδώς μέχρι το 1909, ενώ θα πρέπει να σημειωθεί πως τα τελευταία αυτά μέτρα προστασίας της δημόσιας υγείας εμφιλοχωρούνταν από άκρως κατασταλτικές αντιλήψεις των οποίων η «καραντίνα» ήταν μάλλον η πλέον «ανθρωπιστική» πλευρά (είτε λαμβάνονταν από συντηρητικούς είτε από φιλελευθέρους πολιτικούς παράγοντες), οδηγώντας π.χ. στην περίπτωση της Κρητικής Πολιτείας στην ίδρυση του Λεπροκομείου της Σπιναλόγκα (Σαββάκης 2007). Το γεγονός ότι το επίκεντρο του ενδιαφέροντος της πολιτικής την εποχή εκείνη είναι η απομόνωση των φορέων μεταδοτικών νοσημάτων αναδεικνύεται και από το είδος και την πυκνότητα των σχετικών νομοθετημάτων: Β.Δ. 30/10/1857 «Κανονισμός του εν Αθήναις Θεραπευτηρίου των κολλητικών νόσων», Β.Δ. 07/06/1902 «Περί Ιδρύσεως Φθισιατρείου», Β.Δ. 04/04/1905 «Περί εγκρίσεως του καταστατικού του εν Αθήναις Συλλόγου προς περιστολήν των ελωδών νόσων» κ.ο.κ. τα οποία και είναι τα μόνα που εκδίδονται (πλην του Β.Δ. του «Ευαγγελισμού» που προαναφέρθηκε) για την υγεία και την πρόνοια για μισό αιώνα.
Η αργή αυτή εμφάνιση μιας τάσης για αλλαγές που συνδέεται με ποικίλες κοινωνικο-πολιτικές μεταβολές κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου, αποκτά τελείως διαφορετικά ποιοτικά χαρακτηριστικά με τις πολιτικές μεταρρυθμίσεις που ανέλαβε να πραγματοποιήσει ο Βενιζέλος τις οποίες μπορούμε να διακρίνουμε ανάλογα με την περίοδο διακυβέρνησης. Η πρώτη, δε, περίοδος (1910-1916) διακρίνεται από μια πληθώρα στοιχείων τα οποία ευνοούν τη δημιουργία μιας σειράς νόμων που θα αναπτύσσουν το θεσμικό πλαίσιο παρέμβασης του Κράτους σε ζητήματα κοινωνικής πρόνοιας, την αναδιάρθρωση των όρων λειτουργίας του ιατρικού επαγγέλματος και την αναγνώριση της κρατικής ευθύνης για την επίβλεψη της δημόσιας υγείας (με το Νόμο 346 του 1914). Οι παράγοντες που δημιουργούν την ανάγκη για την ύπαρξη ενός υποστηρικτικού κοινωνικού πλαισίου είναι η αύξηση της Επικράτειας μέσω της ενσωμάτωσης της Β. Ελλάδας, της Ηπείρου και της Κρήτης, η μείωση των αγροτικών στρωμάτων από 75% το 1870 σε 57% το 1920, ενώ οι εργάτες από 7.300 το 1867 φτάνουν τους 60.000 το 1909, οι συνεχείς εμπλοκές σε πολεμικές δραστηριότητες (Βαλκανικοί πόλεμοι, Α’ παγκόσμιος πόλεμος, μικρασιατική εκστρατεία). Το εύρος αυτού του υποστηρικτικού κοινωνικού πλαισίου που θα θεωρηθεί προωθημένο καθώς η ανάπτυξη του εργατικού κινήματος θα οδηγήσει στην προσπάθεια περιορισμού του στην περίοδο 1917-1920 (δεύτερη περίοδος). Παρόλα αυτά και σε αυτήν την περίοδο λαμβάνονται μια σειρά μέτρων για την υγεία και την πρόνοια με κύριο αυτών κ.α. μέτρα που θα οδηγήσουν τελικά και στην ίδρυση του Υπουργείου Περιθάλψεως το 1917 (και την ακόμα μεταγενέστερη μετονομασία του σε Υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Πρόνοιας) και του νομοθετικού πλαισίου περίθαλψης και κοινωνικής συνδρομής των προσφύγων. Στις δυο αυτές περιόδους παρατηρούνται σημαντικές αλληλοεπικαλύψεις όσον αφορά στην κυρίαρχη στρατηγική λόγω και της έντονης κοινωνικής και πολιτικής ρευστότητας της περιόδου. Η τρίτη περίοδος (1928-1932), που θα σημαδευτεί από την όξυνση των κοινωνικών ανισοτήτων και την αύξηση του εργατικού δυναμικού λόγο της μείωσης της μετανάστευσης και της εισόδου των προσφύγων στην αγορά εργασίας, θα χαρακτηριστεί από την προσπάθεια αναδιοργάνωσης των κρατικών νοσηλευτικών ιδρυμάτων και, πρωτίστως, της δημιουργίας του Ι.Κ.Α. Ωστόσο και το συγκεκριμένο τελευταίο αυτό νομοθέτημα διακρίνεται από πληθώρα αδυναμιών: απουσία κρατικής χρηματοδότησης, έλλειψη πρόνοιας για την ανεργία, μεγάλη καθυστέρηση στην εκπόνησή του.
Βάση των παραπάνω προβληματισμών η προσπάθεια μας επιχειρεί να διαχωριστεί τόσο από απόψεις, ιδιαίτερα διαδεδομένες ακόμα και σήμερα στο ελληνικό πολιτικό προσωπικό καθώς και σε τμήματα του εκλογικού σώματος που θεωρούν τον Βενιζέλο εκφραστή ενός προωθημένου κοινωνικού ριζοσπαστισμού όσο και από εκείνες που τον χαρακτηρίζουν ως εκφραστή του ενός αστικού εκσυγχρονισμού (Μαυρογορδάτος 1988; Χατζηιωσήφ 1988). Και αυτό γιατί η πρώτη άποψη θεωρεί την πολιτική Βενιζέλου ως μια διαρκή και ευθύγραμμη πορεία προς την πρόοδο ενώ η δεύτερη εκτιμά πως όλα είναι αποτέλεσμα της στρατηγικής της αστικής τάξης για εκσυγχρονισμό των οικονομικών και κοινωνικών διαδικασιών. Και οι δύο αδυνατούν να κατανοήσουν πως οι κοινωνικές εξελίξεις αναπτύσσονται ανισόμετρα και πάνω από όλα είναι αποτέλεσμα των κοινωνικών συσχετισμών δύναμης που ανατρέπονται, τροποποιούνται, μετασχηματίζονται.
4. Η περίοδος 1910-1916
Η πρώτη περίοδος διακυβέρνησης της χώρας υπό τον Βενιζέλο (1910-1916) μπορεί να υποστηριχθεί πως χαρακτηρίζεται από μια προσπάθεια κρατικής παρέμβασης στις σχέσεις κεφαλαίου- εργασίας έτσι ώστε να υπάρξουν μια σειρά από μετριοπαθείς μετασχηματισμοί οι οποίοι α) να περιορίζουν ορισμένες αυθαιρεσίες της εργοδοτικής πλευράς β) να βάζουν τη χώρα σε τροχιά προσομοίωσης με τις αναπτυγμένες ευρωπαϊκές κοινωνίες γ) να θέτουν τις όλες αλλαγές εντός συγκεκριμένων ορίων- τέτοιων που να μη δημιουργούνται προβλήματα στις διαδικασίες της οικονομικής συσσώρευσης και στη κερδοφορία των επιχειρήσεων (Λιάκος 1993: 443)
Βάση των παραπάνω στην περίοδο αυτή ελήφθησαν μια πλειάδα μέτρων που αφορούσαν την εργατική νομοθεσία. Έτσι, το 1911 θεσπίστηκε η συγκρότηση του επιτελείου επιθεωρητών βιομηχανίας, το οποίο ήταν επιφορτισμένο με τον έλεγχο των συνθηκών εργασίας, ενώ περίπου ταυτόχρονα ψηφίστηκε ο νόμος περί υγιεινής και ασφάλειας των εργατών κατά τις ώρες εργασίας. Το 1912 υιοθετήθηκε νόμος που ρύθμιζε τα της πληρωμής των μισθών και των ημερομισθίων. Τη ίδια χρονιά ψηφίστηκε ο νόμος περί εργασίας γυναικών και ανηλίκων που απαγόρευε την εργασία σε παιδιά κάτω των 12 ετών και σε παιδιά κάτω των 14 αν δεν είχαν ολοκληρώσει τη στοιχειώδη εκπαίδευση. Ο ίδιος νόμος προέβλεπε περιορισμούς στο συνολικό χρόνο απασχόλησης για τα παιδιά 12-14 ετών (μέχρι 6 ώρες ημερησίως) και για τα παιδιά 14-18 ετών (μέχρι 10 ώρες την ημέρα και μέχρι 8 τα Σάββατα και τις παραμονές αργιών). Αναφέρονταν υποχρεωτικές παύσεις εργασίας για ανάπαυλα και απαγορευόταν η εργασία τις Κυριακές για τους ανήλικους μέχρι 16 χρονών καθώς και για τις γυναίκες. Επίσης απαγορευόταν η νυκτερινή εργασία στις γυναίκες και στους ανήλικους μέχρι 18 ετών ενώ υπήρχαν και απαγορεύσεις για ορισμένες εργασίες ή επαγγέλματα. Στον ίδιο νόμο καθιερώνονται και ορισμένα μέτρα κοινωνικής πρόνοιας για τους ανήλικους: βιβλιάριο εργασίας, γνωστοποίηση από την πλευρά των εργοδοτών των ανηλίκων και των γυναικών που απασχολούν, ενεργοποίηση του Σώματος Επιθεωρήσεως Εργασίας (Ληξουριώτης 1988: 216-217). Αργότερα, το 1913 και το 1916, εκδόθηκαν διατάγματα τα οποία καθιέρωναν τη μεσημβρινή ανάπαυση σε ορισμένους κλάδους παραγωγής, ενώ με δύο νόμους του 1920 υιοθετήθηκαν οι διατάξεις της Διεθνούς Συνδιάσκεψης Εργασίας σχετικά με το θέμα της νυκτερινής εργασίας και απαγορεύτηκε για το χώρο της βιομηχανίας η εργασία σε άτομα κάτω των 14 ετών. Ωστόσο τόσο η απουσία διοικητικής και οργανωτικής υποστήριξης του νόμου όσο και η ύπαρξη μιας πληθώρας εξαιρέσεων πχ για τα παιδιά που δούλευαν σε επιχειρήσεις της οικογένειάς τους, αλλά και ασαφειών είχε ως αποτέλεσμα την ιδιαίτερα πλημμελή- αν όχι ανύπαρκτη- εφαρμογή του.
Το 1914 έχουμε την κωδικοποίηση της νομοθεσίας περί καθιέρωσης της αργίας της Κυριακής, η οποία όμως εξαιρούσε αρκετούς τομείς και πόλεις. Σημαντικός ακόμα θεωρείται ο νόμος του 1915 μέσω του οποίου για πρώτη φορά εισάγεται η έννοια της αποζημίωσης για εργατικό ατύχημα όπου οριζόταν πως ο εργοδότης υποχρεωνόταν να αποζημιώσει τον εργάτη που πάθαινε ατύχημα στη δουλειά του και αναλάβει την ιατροφαρμακευτική του περίθαλψη (Τσίρος 1997: 95 κε; Λεονταρίτης 1980: 55, Λιάκος 1993: 386-387). Ωστόσο στην πραγματικότητα ο νόμος αυτός αποτέλεσε ένα συμβιβασμό μεταξύ εργατών και εργοδοτών δεδομένου ότι οι αποζημιώσεις που ορίζονταν κυμαίνονταν σε πολύ πιο χαμηλά επίπεδα απ’ ότι υπολογιζόταν πως θα επέβαλε το δικαστήριο και για πολλά χρόνια δεν αναπροσαρμόστηκε το ύψος τους, ενώ δεν καλύπτονταν ούτε όλα τα επαγγέλματα ούτε όλες οι ασθένειες. (Λιάκος 1993: 390)
Τελευταίο, αλλά όχι έσχατο, σημαντικό γεγονός αποτελεί τ’ ότι κατά τη διάρκεια του 1920 η ελληνική κυβέρνηση υπέγραψε έξι διεθνείς συμβάσεις εργασίας, που ψηφίστηκαν στην Ουάσιγκτον το 1919, οι οποίες αφορούσαν την εισαγωγή του οκταώρου (η εφαρμογή του οποίου, ωστόσο, θα γενικευτεί μόνο το 1935 επί κυβέρνησης Παπαναστασίου), περιορισμούς στην παιδική και τη γυναικεία εργασία, τη μέριμνα για την ανεργία και τη μητρότητα (Τσίρος 1999: 119).
Στο επίπεδο της οργάνωσης των εργαζομένων το 1914 η ψήφιση του νόμου 281 περί σωματείων, δημιούργησε ένα νέο θεσμικό πλαίσιο στο πεδίο του εργασιακού συνδικαλισμού. Ήδη η αναθεώρηση του Συντάγματος το 1911 προέβλεπε ότι πια οι συνεταιρισμοί ιδρύονταν χωρίς την άδεια των αρχών και διαλύονταν μόνο ύστερα από δικαστική απόφαση. Η πιο σημαντική καινοτομία του νόμου του 1914 ήταν πως απαγόρευε στο ίδιο σωματείο την ταυτόχρονη συμμετοχή εργοδοτών και εργαζομένων, περιορίζοντας έτσι τη λειτουργία των συντεχνιών. Ταυτόχρονα προστάτευε το δικαίωμα των Ελλήνων πολιτών να δημιουργούν ελεύθερα ενώσεις χωρίς προηγούμενη άδεια των αρχών ενώ η διάλυση μιας ένωσης μπορούσε να γίνει ύστερα από παραβίαση των νόμων και μόνο από τη δικαστική αρχή. (Τσίρος 1997: 106 κε; Μουδόπουλος 1988 231 κε).
Αυτό που πρέπει να σημειωθεί είναι πως η εξέλιξη αυτή γινόταν κάτω από τον πολύ αυστηρό έλεγχο του Κράτους, δεδομένου ότι προβλεπόταν η εποπτεία της λειτουργίας των σωματείων σε ζητήματα που αφορούσαν τον έλεγχο της τήρησης του νόμου, του καταστατικού καθώς και της ταμειακής διαχείρισης των επαγγελματικών σωματείων. Χαρακτηριστικό είναι πως τα σωματεία όφειλαν να υποβάλουν στην εποπτεύουσα αρχή ετήσιο απολογισμό εσόδων και εξόδων, κατάσταση κινητής και ακίνητης περιουσίας, πίνακα μελών. Επιπρόσθετα η εποπτική αρχή μπορούσε να παρευρίσκεται στις γενικές συνελεύσεις των σωματείων και να ελέγχει τη νομιμότητα των διαδικασιών τους. Επίσης σε περίπτωση που υπήρχαν προϋποθέσεις κίνησης ποινικής διαδικασίας για οποιοδήποτε λόγο, η εποπτική αρχή μπορούσε να κηρύξει έκπτωτη τη διοίκηση του σωματείου. Τέλος, υπήρχε η απαγόρευση του συνδικαλισμού στους δημόσιους υπαλλήλους (Μουδόπουλος 1988: 245).
Στο ίδιο μήκος κύματος με τα παραπάνω μέτρα κοινωνικής πολιτικής, κινήθηκε η πρώτη αυτή περίοδος της Βενιζελικής διακυβέρνησης και στον τομέα της υγείας. Ένα, για παράδειγμα, από τα πρώτα μέτρα εκσυγχρονισμού που η κυβέρνηση λαμβάνει είναι η ψήφιση νέου νομοθετικού πλαισίου για τους όρους άσκησης της ιατρικής (σε συμφωνία και με τα τεκταινόμενα την ίδια περίοδο στις άλλες χώρες της Ευρώπης και της Β. Αμερικής) με το Ν. 4063/1912, αλλά και του νοσηλευτικού επαγγέλματος (1914). Στο στόχαστρο, δε, αυτών των άμεσων μέτρων της Βενιζελικής κυβέρνησης τίθενται ο «κομπογιαννιτισμός», η «εμπειρική» άσκηση της ιατρικής, αλλά και η στελέχωση των αυξανόμενων (βλέπε παρακάτω) νοσηλευτικών και λοιπών υγειονομικών ιδρυμάτων από άτομα τελείως ακατάλληλα προς τούτο. Τα ιδρύματα, βέβαια, αυτά, εκτός από ακατάλληλο προσωπικό έπασχαν και από σοβαρές ελλείψεις υποδομής με τραγικές συνέπειες. Προς επίρρωση του τελευταίου τούτου, ο ιατρός Γ. Μακκάς στο βιβλίο του με τον τίτλο «Η θνησιμότης της παιδικής ηλικίας εν Ελλάδι – Αίτια και μέσα προς περιστολήν» (1911) αποδίδει την συγκριτικά πολλαπλάσια βρεφική και παιδική θνησιμότητα των αστικών κέντρων αφενός στην διαφυγή καταγραφών στην ύπαιθρο αφετέρου δε στην πολλαπλάσια θνησιμότητα των φιλανθρωπικών βρεφοκομείων και ορφανοτροφείων: τα παιδιά εκεί πέθαιναν το χειμώνα από αναπνευστικές λοιμώξεις εξ αιτίας του κρύου και της έλλειψη ένδυσης και το καλοκαίρι από γαστρεντερικές παθήσεις εξ αιτίας της ακαταλληλότητας της τροφής. Η συνολική, δε, παιδική θνησιμότητα αναφέρεται πως ανέρχεται την περίοδο εκείνη σε 30.4, 10.6 και 6.7 παιδιά στα 1000 για τις ηλικιακές κατηγορίες των 2-5, 6-10 και 11-15 ετών αντίστοιχα, ενώ η γενική βρεφική θνησιμότητα ανέρχεται στους 106 θανάτους ανά 1000 γεννήσεις στο σύνολο της χώρας και σε 177 θανάτους ανά 1000 γεννήσεις στα αστικά κέντρα (Καπανίδης 1988: 42-3).
Η σημαντικότερη, όμως, «τομή» από νομοθετικής πλευράς υπήρξε αναμφίβολα η ψήφιση του Ν. 346 της 01/11/1914 «Περί επιβλέψεως της Δημόσιας Υγείας» όπου για πρώτη φορά εγκαταλείπεται η φιλανθρωπική και τοπική διάσταση των υπηρεσιών υγείας και το κράτος αναγνωρίζει την ευθύνη του σε εθνική κλίμακα. Το νόμο αυτό, που επεξεργάστηκε ο Καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών και τότε Πρόεδρος του Ιατροσυνεδρίου Κ. Σάββας, τον διέπνεε ένα πνεύμα κρατικής επιτήρησης του συνόλου των υπηρεσιών της χώρας από κεντρικές κρατικές δομές. Ο νόμος αυτός, ωστόσο, και λόγω της πολεμικής περιόδου και της συνακόλουθης πολιτικής ρευστότητας και λόγω της αντίθεσης την οποία συνάντησε και λόγω έλλειψης πόρων (ανθρώπινων και χρηματικών) για την εφαρμογή του, ουδέποτε εφαρμόστηκε.
Επικαθοριζόμενη από την πολεμική περίοδο, η περίοδος αυτή είναι ταυτόχρονα και περίοδος ανάπτυξης της νοσοκομειακής περίθαλψης. Είδαμε προηγουμένως ότι τα πλείστα των εν Ελλάδι νοσοκομείων πριν το 1909 ήταν δημοτικά ή/και φιλανθρωπικά καταστήματα με σημαντικές ελλείψεις σε υποδομές και προσωπικό. Οι επιδημίες, όμως, της χολέρας στην Μακεδονία το 1913, του εξανθηματικού τύφου και της πανώλους το 1914 σε συνδυασμό με τους Βαλκανικούς πολέμους κατέστησαν την κατάσταση στα πλείστα εξ αυτών τραγική: συνωστισμός ασθενών που συχνά κοιμούνταν στο πάτωμα, άθλιες συνθήκες νοσηλείας και επιπολλασμός πολλαπλών μεταδοτικών νοσημάτων λόγω, ακριβώς, της υπερπληρότητας και της έλλειψης και των στοιχειωδών ακόμα συνθηκών υγιεινής. Παράλληλα, (ήδη από τις αρχές της πρώτης δεκαετίας του 20ου αιώνα) αρχίζουν να πολλαπλασιάζονται τα Ειδικά νοσοκομεία πολλά εκ των οποίων ιδρύονται ή επεκτείνονται την περίοδο 1909-1916, όπως το «Α. Συγγρός» (1909) και το Σανατόριο της Πάρνηθας (1914) στην Αθήνα, το «Λοιμωδών» (1912) και το Ψυχιατρείο (1914) στην Θεσσαλονίκη, .το Ψυχιατρείο της Σούδας (1910), το Λεπροκομείο (1909) και το Οφθαλμιατρείο (1914) της Χίου, το Σανατόριο της Μυτιλήνης (1915), ενώ αρκετά άλλα που λειτουργούσαν από παλαιότερα επεκτείνονται σημαντικά (με πιο γνωστά το Σανατόριο «Σωτηρία» που έλαβε την περίοδο αυτή για πρώτη φορά κρατική χρηματοδότηση, το «Δρομοκαΐτειο» Ψυχιατρείο στην Αθήνα και το Λεπροκομείο της Σπιναλόγκα). Την περίοδο, μάλιστα, αυτή πραγματοποιείται και το «Α΄ Ελληνικό κατά της φυματιώσεως συνέδριον» (1909). Ταυτόχρονα, η κυβέρνηση του Βενιζέλου (είτε όσο ήταν στην Αθήνα είτε μετέπειτα στην Θεσσαλονίκη) χρηματοδοτεί επιτροπές επιφανών πολιτών που αναλαμβάνουν φιλανθρωπικές δραστηριότητες στήριξης των πρώτων προσφύγων, ασθενών, τραυματιών και αναπήρων των Βαλκανικών πολέμων. Την ίδια στιγμή ο Ελληνικός Ερυθρός Σταυρός με την συνδρομή κυρίως του Ελβετικού, του Ιταλικού, του Ολλανδικού και του Ρωσικού, «έστησε» περί που 20 «προσωρινά νοσοκομεία» για την αντιμετώπιση των πολεμικών αναγκών στην Αθήνα, την Θεσσαλονίκη (τρία), την Λάρισα, το Βόλο, την Άρτα, την Πρέβεζα (τρία) την Θήβα, την Αμφιλοχία και την Κοζάνη (Καπανίδης 1988: 97-8). Στο φόντο, δε, όλης αυτής της έκρυθμης κατάστασης, αναδύεται βαθμιαία και το υβρίδιο των κερδοσκοπικών μορφών νοσοκομειακής ιατρικής με σειρά ιδιωτικών κλινικών να λειτουργούν κατ’ αρχήν στην Αθήνα. Από την, δε, απαρχή τους αυτά τα ιδρύματα παρουσιάζουν γνώριμα μετέπειτα χαρακτηριστικά τους όπως ο έντονος «δυϊσμός» τους (με υποδειγματικά χαρακτηριστικά παραδείγματα λειτουργίας όπως η Μαιευτική Κλινική του Ν. Λούρου και πάμπολλα άλλα όπου επικρατούσε η εξαθλίωση των ασθενών, η εκμετάλλευση νέων ιατρών από τους κλινικάρχες κ.ο.κ.), αλλά και οι έντονες επικρίσεις που διατυπώνονται για την λειτουργία τους (Καπανίδης 1988: 92-94).
5. Η περίοδος 1917-1920
Τα περιοριστικά μέτρα που περιλαμβάνονταν στο νόμο το 1914 δεν έγινε κατορθωτό να παίξουν ανασταλτικό ρόλο στις εργατικές κινητοποιήσεις. Έτσι, η ανάπτυξη των απεργιών κατά την περίοδο 1917-1920 θα οδηγήσει στην αύξηση των ημερομισθίων με αποτέλεσμα η κυβέρνηση Βενιζέλου να οδηγηθεί στην υιοθέτηση πρόσθετων περιοριστικών μέτρων για τον εργατικό συνδικαλισμό (Λιάκος 1993: 444). Με το νόμο 1207/1918 δινόταν το δικαίωμα το Νομικό Συμβούλιο, κι όχι πια το Πρωτοδικείο, να διαλύει τις εργατικές ενώσεις αν υπήρχε η εκτίμηση πως οι απεργιακές τους κινητοποιήσεις έθεταν σε κίνδυνο τη δημόσια τάξη, γεγονός που αποτελεί σαφή υπαναχώρηση από το νόμο 281 όπου η απεργία δεν αποτελούσε λόγο διάλυσης σωματείου (Λιάκος 1993: 166)
Λίγο αργότερα, με το νόμο 2151/1920, αποφασιζόταν πως σε περίπτωση εκδήλωσης απεργίας θα έπρεπε εντός δύο ημερών να συγκληθεί γενική συνέλευση όπου αν δε συγκεντρωνόταν το ¼ των τακτικών μελών, τότε αυτή έπρεπε εντός 24 ωρών να επαναληφθεί κι αν πάλι δεν υπήρχε απαρτία τότε η διοίκηση του σωματείου δεν μπορούσε να υιοθετήσει για ένα μήνα καμία απόφαση, ενώ απαγορευόταν η παρουσία εκπροσώπων της Γ.Σ.Ε.Ε. ή άλλων Ομοσπονδιών στις σχετικές διαδικασίες. Ταυτόχρονα απαγορευόταν και στα άτομα που ήταν κάτω των 18 ετών να συμμετέχουν σε μυστικές ψηφοφορίες για απεργιακά θέματα, ενώ θεσπίζονταν περιορισμοί στο δικαίωμα του εκλέγεσθαι (Μουδόπουλος 1988: 250-251; Λιάκος 1993: 167).
Τη ίδια χρονιά, με το Βασιλικό Διάταγμα της 15/20 Μαΐου, νέοι περιορισμοί θεσμοθετούνταν όπως η εκλογή στις διοικήσεις σωματείων αποκλειστικά Ελλήνων πολιτών ή/και το γεγονός πως στους λόγους διάλυσης συμπεριλαμβανόταν ως αιτία η διάθεση της περιουσίας τους για λόγους διαφορετικούς από τις καταστατικές προβλέψεις όπως πχ η οικονομική υποστήριξη των απεργών.
Στην ουσία η θέσπιση του νόμου περί εργατικών σωματείων ήρθε ως απόρροια της προσπάθειας θεσμικού εκσυγχρονισμού της χώρας δεδομένου πως η έξοδος από τον μέχρι πρότινος καθαρά αγροτικό χαρακτήρα της χώρας δημιούργησε μια νέα ποιοτικά κατάσταση. Για το λόγο αυτό την ίδια περίπου περίοδο, 1914-1915, ο Βενιζέλος είχε υιοθετήσει νόμους που συστήνουν εμπορικά και βιομηχανικά επιμελητήρια, αγροτικούς συνεταιρισμούς και γεωργικά επιμελητήρια. Με άλλα λόγια, όλες αυτές οι μεταρρυθμίσεις επιχειρούσαν να δημιουργήσουν το έδαφος για μια ενεργό παρέμβαση του Κράτους στις διαφορές μεταξύ των κοινωνικών τάξεων και στρωμάτων. Όταν θα κριθεί πως οι αντιπαραθέσεις αυτές είχαν οξυνθεί ιδιαίτερα τότε θα υπάρξει ακόμα πιο έντονη κρατική παρέμβαση έτσι ώστε να μην τεθούν σε αμφισβήτηση βασικές πλευρές του καθεστώτος της ατομικής ιδιοκτησίας. Όπως ο ίδιος ο Βενιζέλος υποστήριζε στη Βουλή «…ο αγών αυτός της καθ’ ημέρας βελτιώσεως της εργατικής τάξεως θα συμβαδίσει με την αληθή πρόοδο της χώρας όταν θα κατορθώσωμεν να αποσπάσωμεν τους εργάτας από τους όνυχας των νέων εκμεταλλευτών». Κι αυτό γιατί «Εάν προ τινός χρόνου ήτο ο εργοδότης εκμεταλλευτής, και ενίοτε και μέχρι σήμερον, νέον κίνδυνον διατρέχομεν σήμερον, όπως μια ευγενής ιδέα, η οποία περικλείει την βελτίωσιν οσημέρας της θέσεων των εργατών, εκτραπή του σκοπού της υπό εκείνων οι οποίοι ζητούν τας κοινωνικάς ανατροπάς» (Λιάκος 1993: 168).
Στο χώρο της υγείας, τώρα, η περίοδος αυτή χαρακτηρίζεται από την σημαντική τομή της ίδρυσης για πρώτη φορά διακριτού Υπουργείου για την υγεία. Ήδη, από την κυβέρνηση της Θεσσαλονίκης, ο Βενιζέλος είχε εγκαινιάσει την «Ανώτατη Διεύθυνση Περιθάλψεως» ως έχουσα την ευθύνη της υγείας και της πρόνοιας των προσφύγων, αναπήρων και αναξιοπαθούντων που δημιουργούσαν οι μακρόχρονες πολεμικές αναμετρήσεις της χώρας. Μετά την επικράτησή του το 1917 υπό την απειλή των Γαλλικών κανονιοφόρων που ναυλοχούσαν έξω από το λιμάνι του Πειραιά, ο Βενιζέλος σχηματίζει κυβέρνηση στην Αθήνα, όπου και απεξαρτά την Διεύθυνση αυτή από το Υπουργείο των Οικονομικών. Χαρακτηριστικό της σύγχυσης της εποχής είναι ότι πρώτα ορίστηκε το χαρτοφυλάκιο και εκ των υστέρων ψηφίστηκε το Διάταγμα «Περί της αρμοδιότητος του Υπουργείου Περιθάλψεως και περί της οργανώσεως των υπηρεσιών αυτού» (10/07/1917). Στις αντίστοιχες, δε, συζητήσεις στο Ελληνικό Κοινοβούλιο κάθε λογής αντίθετες απόψεις ακούγονται από βουλευτές που εκφράζουν το σκεπτικισμό τους για το νέο θεσμικό πλαίσιο που απειλεί να αναιρέσει την διαδικασία της «φυσικής επιλογής» που διασφαλίζει την ευρωστία του έθνους! Οι αντιλήψεις αυτές φαίνεται να απηχούν ευρύτερες στάσεις παραγόντων της πολιτικής ζωής και στο ζήτημα της εγκατάστασης των άρτι αφιχθέντων πρώτων προσφύγων στο γεωγραφικό χώρο της Παλαιάς Ελλάδας, γεγονός που εξηγεί και τις ανάλογες αντιδράσεις και στο Διάταγμα της 10/07/1917 «Περί περιθάλψεως των προσφύγων», που τέθηκε σε ισχύ ταυτόχρονα με το ιδρυτικό του Υπουργείου Περιθάλψεως Διάταγμα. Έτσι, το 1918, ο Τμηματάρχης του Υπουργείου Οικονομικών Κ. Παπακωνσταντίνου με φυλλάδιο που τυπώνεται από το Εθνικό Τυπογραφείο επιχειρεί να ανασκευάσει τις απόψεις αυτές όσων αντιμάχονται την κρατική πρόνοια επειδή παρεμποδίζει τα «ευτυχή αποτελέσματα της φυσικής επιλογής, η οποία θα έτεινε να μας απαλλάξει από τους αδυνάτους, τους αναπήρους, του ανικάνους» (το απόσπασμα αναφέρεται στο Καπανίδης 1988: 92). Το ίδιο μοτίβο θα επαναληφθεί αργότερα με το πολύ ευρύτερο πλέον μετά την Μικρασιατική Καταστροφή θέμα των προσφύγων την περίοδο 1922-1926, όπου θα επιλεγούν συστηματικά τόποι εγκατάστασής τους άγονοι και λίαν μολυσματικοί με το κριτήριο ακριβώς της σταδιακής «φυσικής επιλογής» των πλέον «ανθεκτικών»!
Ανάλογα, και με παρόμοιες αντιδράσεις και αντιφάσεις, φαίνεται να κινείται η κυβερνητική πολιτική και στο ακανθώδες για την εποχή ζήτημα του Λεπροκομείου της Σπιναλόγκα. Έτσι, ενώ μετά από επανειλημμένες ανθρωπιστικές παρεμβάσεις, η κυβέρνηση αποφασίζει να συγκροτήσει επιτροπή αποτελούμενη από τους Καθηγητές Φωτεινό, Γεωργιάδη, Μαλανδρίνο και Αραβαντινό και παρά τις δηλώσεις του ίδιου του Βενιζέλου περί «βαρβαρότητας» της Σπιναλόγκα (στην κοινοβουλευτική συζήτηση της 11/05/1920 του Ν. 2450 «Περί Μέτρων προς Περιστολήν της Λέπρας»), τελικά, ούτε η μεταφορά του ασύλου στη νόσο Διονυσάδες ούτε η δημιουργία Αντιλεπρικού Εργαστηρίου στην Πλάκα (απέναντι από την Σπιναλόγκα) ούτε ουσιαστικός εκσυγχρονισμός της υποδομής της νήσου πραγματοποιούνται. Ο, δε, Ν. 2450/1920 που ψηφίζεται τελικά περιλαμβάνει ρυθμίσεις όπως η απαγόρευση των γάμων μεταξύ λεπρών ή μεταξύ λεπρών και υγειών, της φοίτησής τους σε σχολεία, της επικοινωνίας τους με υγιείς, ενώ επέβαλλε την υποχρεωτική τους καταναγκαστική εργασία αναλόγως της σωματικής τους ικανότητας. Η ενάργεια, μάλιστα, των κυβερνητικών και αντιπολιτευτικών παραγόντων φαίνεται (με φωτεινές, ωστόσο, εξαιρέσεις) να περιορίζεται περισσότερο στην περιστολή και πρόληψη των εξεγέρσεων και των δραπετεύσεων των τροφίμων της Σπιναλόγκα παρά σε μια ουσιαστική πολιτική αναμόρφωσής της (Σαββάκης 2007). Αντίστοιχα, άλλωστε, διαμορφώθηκε η συζήτηση και του Ν. 1799/28.01.1920 «Περί ιδρύσεως αντιφυματικών ιατρείων, νοσοκομείων, αναρρωτηρίων και ορεινών θεραπευτηρίων» που συζητήθηκε την ίδια περίπου εποχή, όπου ο βουλευτής Σ. Παπαβασιλείου ζήτησε με παρρησία «ου μόνο δια της απαγορεύσεως της γάμου κοινωνίας, εζητήθη η αποτροπή της μολύνσεως,…αλλά και δια της επεκτάσεως του μέτρου αυτού μέχρι του σημείου να καταστήσωσιν άγονα τα ούτω ασθενικά πρόσωπα. Δηλαδή δια της εκτομής των όρχεων και των ωοθηκών» (το απόσπασμα αναφέρεται στο Καπανίδης 1988: 84).
Το ευρύτερο, λοιπόν, κοινωνικό κλίμα κάθε άλλο παρά ανεδείκνυε ως ώριμα αιτήματα της Ελληνικής τότε κοινωνίας και (κυρίως!) των πολιτικών της αντιπροσώπων την εφαρμογή πολιτικών για την υγεία και την πρόνοια. Τουναντίον, αυτό συχνά ηγεμονεύονταν από σύγχυση, ασάφεια στόχων και προσανατολισμών, αλλά και σε κάποιες εκφάνσεις του κοινωνική αναλγησία και εμφανή αμάθεια (π.χ. η επίγνωση της μη κληρονομικότητας της φυματίωσης είχε επέλθει πολύ νωρίτερα του κοινοβουλευτικού αποσπάσματος που προαναφέρθηκε). Ήταν μάλλον οι έντονες και πιεστικές εξωτερικές συνθήκες (μακροχρόνιοι πόλεμοι, προσφυγιά) που επέβαλαν την λήψη κάποιων στοιχειωδών μέτρων παρά μια συγκροτημένη ηγεμονική πολιτική που ανέλαβε να υλοποιήσει το Βενιζελικό κυβερνητικό κέντρο. Άλλωστε, αυτό καθίσταται φανερό και από την πορεία επεκτάσεως του νοσοκομειακού τομέα της περίθαλψης την εποχή εκείνη: και πάλι τα Ειδικά Νοσοκομεία υπερτερούν σαφώς αναδεικνύοντας την απομονωτική κλίση των εφαρμοζόμενων πολιτικών δημόσιας υγείας. Έτσι, την περίοδο αυτή ιδρύονται το νοσοκομείο Αφροδισίων Νοσημάτων στην Θεσσαλονίκη και στην Μυτιλήνη (1917), το Σανατόριο του Ασβεστοχωρίου της Σύρου και των Χανίων (1920), το νοσοκομείο Λοιμωδών νοσημάτων της Μυτιλήνης (1918), ενώ, παράλληλα, ιδρύονται και λιγοστά Γενικά νοσοκομεία με στόχο την νοσηλεία κυρίως των προσφύγων όπως εκείνο της Ν. Ιωνίας (1917) και ο «Ευαγγελισμός» της Καβάλας (1919) ή και άλλα, φιλανθρωπικού χαρακτήρα, όπως το «Γαλλικό» νοσοκομείο του Λαυρίου (1919). Η κατάσταση θα αλλάξει δραματικά τα αμέσως επόμενα χρόνια με το πολύ μεγαλύτερο προσφυγικό κύμα που κατακλύζει τον Ελληνικό γεωγραφικό χώρο: μπροστά στο μέγεθος του προβλήματος το Ελληνικό κράτος θα αναγκασθεί μέσα σε πολύ μικρό χρονικό διάστημα να ιδρύσει κρατικά «προσφυγικά» νοσοκομεία σε πάνω από 35 πόλεις της χώρας δυναμικότητας άνω των 2638 κλινών, νούμερο πολύ σημαντικό αν αναλογισθεί κανείς ότι, με βάση τις στατιστικές του 1925, το σύνολο των νοσηλευτικών κλινών στην Ελλάδα δεν ξεπερνούσε τις 9000 (Καπανίδης 1988: 126-127)
Ακόμα, όμως, και τα όποια δειλά νομοθετικά μέτρα εκσυγχρονισμού του θεσμικού πλαισίου για την υγεία και την πρόνοια απέχουν πολύ από το να φέρουν το οποιοδήποτε αποτέλεσμα σε επίπεδο δεικτών υγείας του πληθυσμού. Για παράδειγμα, η επιδημία της γρίπης των ετών 1918-1919 σκόρπισε το θάνατο σε πλείστους όσους, ειδικά εκ των προσφυγικών πληθυσμών. Η βρεφική θνησιμότητα (που θεωρείται από τους πλέον ευαίσθητους δείκτες καλής λειτουργίας των υπηρεσιών υγείας) μάλλον επιβαρύνονταν παρά απομειώνονταν από την λειτουργία ιδρυμάτων όπως το Δημοτικό Βρεφοκομείο Αθηνών (όχι αδίκως χαρακτηρισμένο και ως «βρεφοκτονείον»!), όπου για τα χρόνια 1915-1919 αναφέρονται 3920 θάνατοι, ήτοι το 82% των εισαγωγών του. Τα χρόνια, δε, που επακολούθησαν (1920-1924), με τις πολύ εντονότερες κοινωνικές πιέσεις που επικράτησαν, η θνησιμότητα στο εν λόγω ίδρυμα εκτινάσσεται στο 92% των εισαγωγών του, ενώ σε άλλα εν Ελλάδι βρεφοκομεία τα ποσοστά θνησιμότητας ποικίλλουν από 50 έως και 99% των εισαγωγών! Παρόμοια εικόνα αναδεικνύεται και από την αναλυτική Έκθεση του Αμερικανικού Ερυθρού Σταυρού για τα Ελληνικά νοσηλευτικά ιδρύματα του 1919 όπου επισημαίνονται οι δραματικές ελλείψεις σε υποδομές, προσωπικό, υγειονομικό υλικό, αλλά και στην επάρκεια και καταλληλότητα των στοιχειωδών προμηθειών εστίασης (Καπανίδης 1988: 56-57 και 252-262). Άλλωστε, και το ιδρυτικό νομοθέτημα του Υπουργείου Περιθάλψεως συμπεριλάμβανε κυρίως ελεγκτικές και εποπτικές λειτουργίες του κράτους στα υπάρχοντα νοσοκομεία, χωρίς κατ’ ανάγκη την ενοποίηση των οργανωτικών και λειτουργικών χαρακτηριστικών των προϋπαρχόντων και των νεότευκτων προσφυγικών νοσοκομείων. Κατά κάποιον τρόπο, μάλιστα, επαναλήφθηκε το σκηνικό του Ν. 346/1914, καθώς τα πενιχρά οικονομικά του Ελληνικού κράτους, οι ποικίλες πολιτικές αντιδράσεις, η πολιτική ρευστότητα, η έλλειψη προβλέψεως πόρων και ο μεγαλόπνοος σχεδιασμός δεν επέτρεπαν την υλοποίηση πολλών εκ των προβλεπομένων στα κείμενα των νομοθετημάτων. Η λήψη, δε, μιας σειράς αποσπασματικών μέτρων εξ ανάγκης για την αντιμετώπιση του πρώτου κύματος προσφύγων των Βαλκανικών πολέμων, χωρίς να εντάσσονται στον ορίζοντα του νεοσύστατου Υπουργείου Περιθάλψεως, θα οδηγήσει σε μια χαώδη κατάσταση πολύ πριν την Μικρασιατική Καταστροφή. Η κατάσταση αυτή, θα οδηγήσει στην ιδέα της συγχωνεύσεως των επιμέρους λειτουργούντων υπηρεσιών και φορέων υπό την αιγίδα ενός και μόνου Υπουργείου. Η ιδέα αυτή, ωστόσο, μολονότι φιλελεύθερης προέλευσης, δεν θα καταστεί κατορθωτό να ψηφιστεί παρά αργότερα, μετά την πτώση του Βενιζέλου από την εξουσία, από την κυβέρνηση των Πρωτοπαπαδάκη-Γούναρη-Στράτου με το Ν. 2882 της 13/12/1922 «Περί μεταρρυθμίσεως και συμπληρώσεως του Υπουργείου της Περιθάλψεως μετονομαζομένου εις Υπουργείον Υγιεινής και Κοινωνικής Πρόνοιας».
Κρίνοντας συνολικά τόσο την περίοδο 1910-1916 όσο και αυτή των ετών 1917-1920 μπορούμε να υποστηρίξουμε πως επιβεβαιώνεται η θέση ότι οι όποιες μεταρρυθμίσεις στον τομέα της υγείας και της πρόνοιας δεν μπορούν να κατανοηθούν είτε ως μορφές αστικού εκσυγχρονισμού είτε ως αποτελέσματα ενός βολονταρισμού του Βενιζέλου για τη θεσμοποίηση μιας φιλεργατικής πολιτικής. Στην πραγματικότητα, η πρώτη περίοδος χαρακτηρίζεται από την έκφραση του αιτήματος για τη θέσπιση ενός μίνιμουμ πλαισίου κοινωνικής προστασίας κα την ταυτόχρονη προσπάθεια το πλαίσιο αυτό να μην ξεπεράσει ορισμένα όρια και για το λόγο αυτό θεσπίζονται τόσες πολλές εξαιρέσεις, ενώ ο νόμος περί γυναικών και ανηλίκων μένει ουσιαστικά ανεφάρμοστος. Ωστόσο η περαιτέρω ανάπτυξη του εργατικού κινήματος η ίδρυση της Γ.Σ.Ε.Ε., η δημιουργία του Σ.Ε.Κ.Ε. και ο απόηχος της επανάστασης των Μπολσεβίκων στην ελληνική κοινωνία θα δημιουργήσουν μεγαλύτερες ανησυχίες στις κυρίαρχες τάξεις και για το λόγο αυτό θα επιχειρηθεί ο ακόμα ευρύτερος περιορισμός των εργατικών δικαιωμάτων. Ακόμα, στο χώρο της υγείας, οι πολιτικές θα είναι λυσιτελείς και ανολοκλήρωτες, χαρακτηριζόμενες από ρευστότητα στόχων, ιδεών και κατευθύνσεων και καθόλου ρευστότητα πόρων προς υλοποίησή τους. Ο άξονας, δε, γύρω από τον οποίο φαίνεται να κινούνται παραμένει η εποπτική και ελεγκτική λειτουργία του κράτους σε έναν τομέα κύρια φιλανθρωπικού χαρακτήρα και ο αστυνομικός – κατασταλτικός χαρακτήρας των εφαρμοζόμενων παρεμβάσεων. Κατά συνέπεια, οι πρώτες προσπάθειες διαμόρφωσης κοινωνικού κράτους την Ελλάδα έχουν να κάνουν πολύ περισσότερα με την κατάσταση των κοινωνικών δυνάμεων εκείνης της συγκεκριμένης ιστορικής συγκυρίας κι όχι με τις προσωπικές επιδιώξεις ενός ατόμου ή την ασαφή τάση ενός πολιτικού κέντρου προς εκσυγχρονισμό.
6. Η περίοδος 1928-1932 και η δημιουργία του Ι.Κ.Α.
Η δημιουργία του Ι.Κ.Α., αλλά και γενικότερα τα μέτρα πολιτικής για την υγεία και την πρόνοια της εποχής αυτής, θα πρέπει να συσχετισθούν με τις συνέπειες της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης και των αποτελεσμάτων που είχε για την ελληνική οικονομία και κοινωνία (Λιάκος 1988: 169-170), το πρόσθετο εργατικό δυναμικό που προήλθε από τη μαζική είσοδο των προσφύγων, καθώς και από τον περιορισμό των μεταναστευτικών ροών προς τις Η.Π.Α. (και κατά προέκταση και των μεταναστευτικών εμβασμάτων) λόγω της αλλαγής της αμερικάνικης μεταναστευτικής πολιτικής από το 1921 και ύστερα (Βεργόπουλος χ.χ.: 341). Ταυτόχρονα, το κόστος διαβίωσης πολλαπλασιάζεται, (μεταξύ 1922 και 1935 οι τιμές ανέβηκαν κατά 207% ενώ οι μισθοί μόνο κατά 83%) τα ημερομίσθια συρρικνώνονται (μεταξύ 1928 και 1932 τα μεροκάματα μειώνονται περισσότερο από 11%) και οι εργαζόμενοι δυσκολεύονται ιδιαίτερα να ανταποκριθούν στις υποχρεώσεις τους. Υπολογίζεται πως ούτε το ¼ των εργατικών οικογενειών διέθετε το 1930 το ελάχιστο για συντήρηση εισόδημα (Βεργόπουλος χ.χ.: 342.). Η ανεργία εκτοξεύεται από τις 75.000 ανέργους το 1928 στις 237.000 το 1932, δηλαδή περίπου το 40% των μισθωτών (Σακελλαρόπουλος 1991: 86-88). Σημαντική παράμετρος αποτελεί και η δυναμική που αναπτύσσουν οι συνεχώς γενικευόμενες εργατικές κινητοποιήσεις που σφραγίζουν την περίοδο 1927-1931 (Λιβιεράτος 1987). Χαρακτηριστικά αναφέρουμε πως το 1927 η απεργία των καπνεργατών που είχε καταλήξει σε συγκρούσεις με νεκρούς, τραυματίες και φυλακίσεις γενικεύτηκε και σε άλλους κλάδους με αποτέλεσμα η Κυβέρνηση Καφαντάρη να απαγορεύσει τις συγκεντρώσεις και να δημιουργήσει πολεμική ατμόσφαιρα με περιπολίες στους δρόμους και στρατιωτικές φρουρές σε εγκαταστάσεις κοινής ωφελείας (Λιάκος 1993: 441).
Τα παραπάνω φανερώνουν πως έχει έρθει το πλήρωμα του χρόνου για να υιοθετηθούν μια σειρά από μέτρα κοινωνικής πολιτικής- πόσο μάλλον που λόγο όλης αυτής της κατάστασης και της αναγκαιότητας ύπαρξης δομών κοινωνικής ασφάλισης ο αριθμός των ασφαλιστικών ταμείων και των ασφαλισμένων έχει αυξηθεί κατακόρυφα όπως φαίνεται και στον πίνακα 1.
Πίνακας 1
Ασφαλιστικοί Οργανισμοί στην Ελλάδα
1925- 1935
Έτος Ταμεία Ασφαλισμένοι Συνταξιούχοι Έσοδα* Έξοδα* Περιουσία
1925 2.146 16.118 2.072 50.445 9.315 173.620
1930 105 199.303 18.215 74.5740 220.135 1.894.957
1935 105 435.537 45.000 1.185.626 829.258 3.775.671
* Σε εκατομμύρια δραχμές
Πηγή: Ανώτατον Οικονομικόν Συμβούλιον όπως αναφέρεται στο Σακελλαρόπουλος 1991: 116
Το αποτέλεσμα αυτής της δυναμικής ήταν η σύσταση του Ιδρύματος Κοινωνικών Ασφαλίσεων από το Βενιζέλο το 1932 (Ν. 5733/ 1932). Ο στόχος ήταν η συγκρότηση ενός ενιαίου ασφαλιστικού φορέα για το σύνολο των μισθωτών ,ο οποίος θα τους προστάτευε από το γήρας, τις ασθένειες, τις αναπηρίες - χωρίς ωστόσο να υπάρχει πρόβλεψη για το πρόβλημα της ανεργίας. Στο διοικητικό Συμβούλιο του Ι.Κ.Α. προβλεπόταν ισότιμη συμμετοχή εκπροσώπων των εργοδοτών και των εργαζομένων καθώς και τριών κρατικών υπαλλήλων, ενώ συστηνόταν Εποπτικό Συμβούλιο για τον έλεγχο της πορείας του Ιδρύματος. Τέλος, προβλεπόταν μελλοντική συγκρότηση Συμβουλίου των Κοινωνικών Ασφαλίσεων για την παρακολούθηση της πορείας των κοινωνικών ασφαλίσεων και τη γνωμοδότηση στα σχετικά διατάγματα που επρόκειτο να εκδοθούν. Στο θέμα της χρηματοδότησης υιοθετούνταν η θέση πως το κράτος δεν θα μπορούσε να συνεισφέρει στον προϋπολογισμό των κοινωνικών ασφαλίσεων επιδιώκοντας την αυτοχρηματοδότηση της κοινωνικής πολιτικής μέσω των εισφορών εργοδοτών και εργαζομένων στο ύψος του 6,3% και 5% του μισθού αντιστοίχως (Τσαλίκης 2001: 37). Για το λόγο αυτό προβλεπόταν πως τα υπάρχοντα κεφάλαια θα κατευθύνονταν στο υγειονομικό πρόγραμμα, στην εργατική κατοικία αλλά και στη συμπλήρωση των παραγωγικών έργων. Με τον τρόπο αυτό ήταν εμφανής η πρόθεση του Κράτους να χρησιμοποιήσει τα κεφάλαια του Οργανισμού ακόμα και για την χρηματοδότηση του προϋπολογισμού (Λιάκος 1993: 489-490).
Η εφαρμογή του συγκεκριμένου νόμου θα ξεκινούσε μετά από πέντε μήνες προπαρασκευαστικών εργασιών. Τελικά η άνοδος του Τσαλδάρη στην εξουσία το 1933 θα οδηγήσει σε αναστολή της λειτουργίας του θεσμού και σε δεύτερο χρόνο στην ψήφιση του Ν.6298/ 1934 με σκοπό τη μείωση των εισφορών. Οι οργανωτικές διαδικασίες που προβλέπονταν ολοκληρώθηκαν, μετά από διαρκείς καθυστερήσεις το 1937, και το Δεκέμβριο του ίδιου έτους άρχισε να λειτουργεί το ίδρυμα σε Αθήνα, Πάτρα και Θεσσαλονίκη ενώ η επέκτασή του στην υπόλοιπη χώρα θα ξεκινήσει κυρίως μετά το 1951 (Τσαλίκης 2001: 44).
Αυτό το οποίο συμπεραίνουμε είναι πως και στην περίπτωση του Ι.Κ.Α. τα πράγματα απέχουν πολύ από το να περιγραφούν είτε ως αποτέλεσμα ενός βενιζελικού ριζοσπαστισμού είτε ενός ακαθόριστου αστικού εκσυγχρονισμού. Οι αντιρρήσεις που προβλήθηκαν από πολλές μεριές του συνασπισμού εξουσίας (Τσαλίκης 2001: 38-40) θα έχουν ως απότοκο την καθυστέρηση της εφαρμογής του νόμου αλλά και την ύπαρξη πολλών και σημαντικών τροποποιήσεων. Αυτό σημαίνει πως υπήρχαν σοβαροί προβληματισμοί και από την πλευρά της άρχουσας τάξης για το πλαίσιο δημιουργίας του Ι.Κ.Α. Ταυτόχρονα, η μεταφορά του κόστους λειτουργίας εκτός κρατικού προϋπολογισμού φανερώνει πως το κράτος επεδίωκε να παίξει περισσότερο το ρόλο του διαιτητή μεταξύ των βασικών κοινωνικών πόλων παρά να προχωρήσει σε πολιτικές ευρείας εισοδηματικής αναδιανομής. Τελευταίο, αλλά καθόλου έσχατο, είναι βέβαιο πως αν δεν είχαν προηγηθεί οι συγκεκριμένοι εργατικοί αγώνες το ζήτημα της κοινωνικής ασφάλισης θα είχε τεθεί με εντελώς διαφορετικό τρόπο.
Στο χώρο της υγείας, πάλι, η ανασυγκρότηση ενός κοινωνικού σώματος με τόσα ανοικτά και επείγοντα κοινωνικά προβλήματα, έχει ήδη σε ένα βαθμό απαντηθεί με την άμεση κρατική παρέμβαση. Έτσι, μετά το 1925, η εικόνα της χώρας όσον αφορά στη φύση των εφαρμοζόμενων παρεμβάσεων υγείας έχει μεταβληθεί ριζικά προς την κατεύθυνση της απομείωσης του φιλανθρωπικού τομέα και της ενίσχυσης του κρατικού. Το 1928 από τις 9936 εν λειτουργία νοσηλευτικές κλίνες οι 5285 αφορούν σε κρατικά νοσοκομεία, οι 1949 σε δημοτικά, οι 329 σε πανεπιστημιακά, ενώ μόλις οι 2373 σε φιλανθρωπικά. Δεκαπέντε χρόνια νωρίτερα, ο συνολικός αριθμός των κρεβατιών ήταν σαφώς μικρότερος και η σχέση αυτή μάλλον ανεστραμμένη υπέρ των κοινωφελών φιλανθρωπικών ιδρυμάτων. Η τάση αυτή που, όπως είδαμε παραπάνω, ήταν απότοκος των γεγονότων του 1923-1924, παρατηρείται σε ολόκληρη την περίοδο από το 1924 έως το 1939. Αναλογικά, λοιπόν, και το 1932, οι νοσηλευτικές κλίνες είχαν ανέλθει συνολικά στις 11742 με 6208 εξ αυτών να αφορούν σε κρατικά νοσηλευτικά ιδρύματα (Καπανίδης 1988: 267-271).
Τα νοσοκομεία αυτά, όμως, κάθε άλλο παρά ποιοτική περίθαλψη φαίνεται πως παρείχαν στο βαθμό που οι σχετικές προς αυτά πιστώσεις υπολείπονταν σημαντικά των δραματικών αναγκών που εκείνα καλούνταν να ικανοποιήσουν. Έτσι, η αθλιότητα και η εξαθλίωση φαίνεται να επικαρούν σε μεγάλο μέρος τους, όπως, άλλωστε, είναι έκδηλο από την σχετική δημοσιογραφία της εποχής. Ο «Ριζοσπάστης» π.χ δημοσιεύει γλαφυρή επιστολή με ημερομηνία 03.09.1927 του ασθενούς Π. Βόγια για την κατάσταση που επικρατεί στο Νοσοκομείο «Α. Συγγρός» στην οποία μεταξύ άλλων αναφέρεται ότι «οι θάλαμοι των εσωτερικών ασθενών είναι τρεις μήκους 5 μέτρων και πλάτους 3,5 μέτρων. Σε κάθε θάλαμο είναι 5 κρεβάτια το ένα κοντά στο άλλο, που από την μύγα και την ακαθαρσία είναι σαν κυψέλες. Έχουν κάτι κουβέρτες που βρωμούν και είναι γεμάτες ψείρες. Σεντόνια μας παραχωρούν ένα κάθε μήνα για το κάθε κρεβάτι. Από την ακαθαρσία, δε, και από τις πληγές των ασθενών καταντούν να βρωμούν σε βαθμό που να προκαλούν την αηδία και τον εμετό στους επισκέπτες. Είναι καμπόσες μέρες που μας θερίζει το κόψιμο και αιτία είναι το ψωμί που μας δίνουν….Αυτά είναι τα χάλια του Νοσ. Συγγρού». («Ριζοσπάστης», 07.09.1927). Στην επιστολή, μάλιστα, καταγγέλλεται πως ο Καθηγητής Γ. Φωτεινός υποχρεώνει τους νοσηλευόμενους καθημερινά να …του φροντίζουν τα πέντε γουρούνια, τις κότες και τα περιστέρια τα οποία εκτρέφει εντός του Νοσοκομείου (Φλούντζης, 1983: 93)! Αλλά αυτές δεν είναι διαπιστώσεις που επικρατούν μόνο σε έντυπα όπως ο «Ριζοσπάστης». Η «Καθημερινή» της 30.08.1924 γράφει για το Βρεφοκομείο Αθηνών πως εκεί «υπάρχουν περισσότερα φέρετρα παρά λίκνα. Επί 1000 βρεφών…αποθνήσκουν τα 900». Η ίδια εφημερίδα της 27.02.1926 θα αναφέρει την είδηση πως «δυο κατάδικοι ασθενείς απέθανον [σήμερον] ελλείψει ιατρικής περιθάλψεως» καταλήγοντας στην απαισιόδοξη διαπίστωση πως «κι άλλοι, ασθενείς ήδη, αναμένουν την ίδια τύχη». Κι ακόμα, στο φύλλο της 26.07.1926 αναφέρει φρικιαστικές λεπτομέρειες από την τραγική κατάσταση του Νεκροτομείου Αθηνών, η οποία οφείλεται στο ότι «χάριν οικονομιών δεν παρέχεται πίστωσις δια να διατηρείται νυκτερινή υπηρεσία στο Νεκροτομείο» με αποτέλεσμα «καθ’ εκάστην εσπέραν αυτοκίνητα, κάρα, αμάξια ξεφορτώνουν πτώματα διαφόρων νεκρών έξω του κατάκλειστου Νεκροτομείου (της οδού Μασσαλίας) και τα εγκαταλείπουν εις το πεζοδρόμιον. Οι νεκροί διανυκτερεύουν έτσι πεταμένοι εις το ύπαιθρον προς φρίκην των ανυπόπτων διαβατών και προς ευτυχίαν των πλανωδίων κυνών, οι οποίοι λείχουν τα αίματα και γεύονται τας ανθρωπίνους σάρκας» (Φλούντζης 1983: 94-5).
Η ίδια εικόνα φαίνεται να διατηρείται στην χώρα μας και κατά την διάρκεια των επόμενων ετών, παρά τις όποιες επιμέρους εξελίξεις σε θεσμικό επίπεδο και παρά την ίδρυση και λειτουργία των περισσότερων νοσοκομείων της Ελλάδας. Η εικόνα, δε, αυτή και προς το τέλος της τελευταίας βενιζελικής διακυβέρνησης παρουσιάζεται ανάγλυφα στους υπολογισμούς των κυριότερων δεικτών υγείας της χώρας, η οποία κάθε άλλο παρά ευοίωνη διαγράφονταν. Ο πατριάρχης της Ελληνικής Επιδημιολογίας Β. Βαλαώρας στην περίφημη Έκθεσή του «Το πρόβλημα της θνησιμότητας εν Ελλάδι», που δημοσιεύτηκε το 1940 στα Πρακτικά της Ακαδημίας Αθηνών, αναφέρει πως η Ελλάδα την περίοδο 1931-1935 βρισκόταν πρώτη εκ των Ευρωπαϊκών χωρών στην θνησιμότητα από γρίπη, τυφοειδή πυρετό, κοκκύτη, φυματίωση άλλων οργάνων πλην αναπνευστικού και ελονοσία. Ακόμη, ότι κατείχε την θλιβερή δεύτερη θέση στην θνησιμότητα από οστρακιά, πνευμονίες και μητρική περιγεννητική θνησιμότητα και την 4η θέση στην θνησιμότητα από φυματίωση του αναπνευστικού και τις γαστρεντερίτιδες. Σε απόλυτο, μάλιστα, αριθμό, η θνησιμότητα στην Ελλάδα από αρκετές από τις παθήσεις αυτές, έφθανε το εικοσαπλάσιο των αντίστοιχων ποσοστών των ανεπτυγμένων Ευρωπαϊκών χωρών. Και παρότι, η βρεφική θνησιμότητα δεν αναφέρεται ως άκρως αυξημένη σε σχέση με κάποιες άλλες Ευρωπαϊκές χώρες, η θνησιμότητα των νηπίων 1-4 ετών και των παιδιών 4-14 ετών ανέρχεται στα 32.4 και στα 4.7 παιδιά στα 1000 αντίστοιχα, ανεβάζοντας την Ελλάδα και πάλι στην πρώτη θέση των σχετικών Ευρωπαϊκών συγκριτικών κατατάξεων. Ακόμα, όμως, και για τα βρέφη, ο διαπρεπής επιδημιολόγος, αμφισβητεί την εγκυρότητα των κρατικών καταγραφών προβαίνοντας σε μετριοπαθείς υπολογισμούς που και πάλι ανεβάζουν την χώρα μας στην δεύτερη με τρίτη θέση της σχετικής Ευρωπαϊκής κατάταξης μετά την Ουγγαρία και, ίσως, την Βουλγαρία. Η, δε, διαπίστωση της έσχατης θέσεως της χώρας στην θνησιμότητα από κακοήθεις νεοπλασίες μάλλον δυσμενείς ερμηνευτικές σκέψεις μπορεί να κινητοποιήσει, αφού είναι γνωστή η στατιστική συσχέτιση της γενικής θνησιμότητας από καρκίνους με τις κοινωνίες της «αφθονίας» και της «επάρκειας» (αναφέρονται στο Λούρος 1945: 21-33).
Και στο θεσμικό, επίπεδο, όμως, η πρόοδος συντελείται αργά, αποσπασματικά και με πολλές παλινωδίες. Ήδη στο διάστημα 1920-1928 το Υπουργείο Περιθάλψεως έχει αλλάξει πολλούς υπουργούς και κατευθύνσεις, έχει καταργηθεί από την δικτατορία του Πάγκαλου και επανασυσταθεί αργότερα. Η πανδημία του δάγγειου πυρετού του 1928, από τον οποίο θα νοσήσει και ο ίδιος ο Βενιζέλος, δημιουργεί συνθήκες μεγαλύτερης ευαισθητοποίησης του πολιτικού προσωπικού απέναντι στα ζητήματα της δημόσιας υγείας. Έτσι, στην κυβέρνησή του το 1928, ο Βενιζέλος, θα δημιουργήσει το Υφυπουργείο Υγιεινής, το οποίο με το Ν. 4172/1929 θα αυτονομήσει εκ νέου σε Υπουργείο. Ο Α. Δοξιάδης στην σύντομη Υφυπουργεία του (1928-1929) θα προσφύγει στην Κοινωνία των Εθνών αναγνωρίζοντας αφενός το μέγεθος του προβλήματος της δημόσιας υγείας στην Ελλάδα αφετέρου την αδυναμία των εθνικών πόρων προς επίλυσή του. Οι κατευθύνσεις που δόθηκαν, όπως, τουλάχιστον υλοποιήθηκαν από τον Υπουργό της Υγιεινής πλέον Α. Παππά ήταν η μείωση των κρατικών δαπανών για περιφερικές υπηρεσίες, νοσοκομεία κ.λ.π. και η αύξηση των δαπανών για την πρόληψη, την υγιεινή και τις κεντρικές εποπτικές υπηρεσίες του νέου Υπουργείου. Η πολιτική αυτή εν μέρει μόνο αναιρέθηκε με τον από την ίδια κυβέρνηση ψηφισμένο Ν. 4737 της 07/05/1930 που έφερε τον εύγλωττο τίτλο «Περί οικονομικής ενισχύσεως δημοτικών νοσοκομείων και τοιούτων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου κ.λ.π.». Με την πτώση, δε, του Βενιζέλου από την εξουσία το 1932, οι αντιφάσεις, αυτές, στην πολιτική για την υγεία θα επιταθούν δραματικά με την κατάργηση εκ νέου του Υπουργείου Υγιεινής και κάποιων εκ των υπηρεσιών του το 1932 και την ανασύσταση του ενοποιημένου ξανά Υπουργείου Κρατικής Υγιεινής και Πρόνοιας το 1933 (Καπανίδης 1988: 99-101). Δεν θα ήταν, λάθος, λοιπόν, να υποστηρίξει κανείς ότι οι αντιφάσεις αυτές παραμένουν ενεργές παράγοντας επί της ουσίας ανυπαρξία σταθερής πορείας μέχρι την έξαρση των εργατικών και λαϊκών κινητοποιήσεων του 1936, την επακόλουθη επιβολή της Μεταξικής δικτατορίας και την ανάγκη της να προβάλλει την κοινωνική πολιτική ως αντισταθμίσματος του περιορισμού των πολιτικών και κοινωνικών ελευθεριών και δικαιωμάτων. Σε όλο το προηγούμενο διάστημα, το σύνολο, σχεδόν, του πολιτικού προσωπικού της χώρας φαίνεται να ταλαντεύεται, μάλλον, παρασυρόμενο από τα δραματικά γεγονότα της εποχής και τον ακόμα δραματικότερο αντίκτυπό τους στις υγειονομικές ανάγκες του πληθυσμού.
Κατά συνέπεια, όπως και στο ζήτημα των προηγούμενων περιόδων βενιζελικής διακυβέρνησης, έτσι και στην περίοδο 1928-1932, οι όποιες μεταρρυθμίσεις λαμβάνουν χώρα, επικαθορίζονται τόσο από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της κοινωνικής διαπάλης όσο και από την ίδια τη φύση του αστικού κράτους, το οποίο μπορεί να ενσωματώνει τα επιμέρους κοινωνικά αιτήματα στους στόχους της μακροπρόθεσμης αναπαραγωγής της κεφαλαιακής σχέσης.
7. Επίλογος
Συμπερασματικά και για όλη τη διάρκεια της Βενιζελικής διακυβέρνησης, όσον αφορά στα ζητήματα της υγείας, της πρόνοιας και, γενικότερα, της κοινωνικής πολιτικής, μπορούμε να επισημάνουμε τα ακόλουθα:
1. Η ακολουθούμενη πολιτική χαρακτηρίζονταν μεν από ένα γενικό πρόσημο αστικού εκσυγχρονισμού με πολλές, ωστόσο, παλινωδίες και αντιφάσεις που ενίοτε υπήρξαν καθοριστικές για το τελικό αποτέλεσμα στην πράξη.
2. Το κυβερνητικό κέντρο σε πολλές περιπτώσεις παρότι φαίνεται να αντιλαμβάνεται τις απαιτήσεις της κοινωνίας και της εποχής πόρρω απέχει από το να συμπυκνώνει την στρατηγική μιας συγκροτημένης και συντεταγμένης φιλελεύθερης παράταξης: οι αντιθέσεις φαίνονται να διαπερνούν και το εσωτερικό του Βενιζελικού στρατοπέδου και τις αντίπαλές του πολιτικές παρατάξεις.
3. Η παραπάνω διαπερατότητα ιδεών, αντιλήψεων και πολιτικών για την δημόσια υγεία, την πρόνοια και την κοινωνική πολιτική, κάτω από τον επικαθορισμό τους από τα μεγάλα πολιτικά και κοινωνικά γεγονότα της εποχής (πόλεμοι, κοινωνικές συγκρούσεις), οδηγούν και στο, γνώριμο από τον ευρύτερο Ευρωπαϊκό χώρο, φαινόμενο να υλοποιούνται διάφορα θεσμικά μέτρα από συντηρητικές κυβερνήσεις, παρότι αρχικώς είχαν προταθεί (αλλά ουδέποτε υλοποιηθεί) από την φιλελεύθερη παράταξη. Ως τέτοια παραδείγματα θα πρέπει να θωρηθούν και η βαθμιαία «κρατικοποίηση» του νοσοκομειακού τομέα και η ενοποίηση των υπηρεσιών υγείας και πρόνοιας και η συγκρότηση του ασφαλιστικού συστήματος της χώρας.
4. Η όλη κίνηση της φιλελεύθερης παράταξης φαίνεται να διαγράφει μια διαδρομή από την σύμπλευση με ριζοσπαστικά πολιτικά στοιχεία της εποχής («κοινωνιολόγοι», Παπαναστασίου, Δελμούζος κ.α.), ως την προσπάθεια περιορισμού του ανερχόμενου λαϊκού κινήματος και των πολιτικών του εκφράσεων. Η διαδρομή αυτή, μολονότι, σε γενικές γραμμές, φαίνεται να εξελίσσεται στο χρόνο από το 1909 έως το 1932, κάθε άλλο παρά ευθύγραμμη ή γραμμική μπορεί να χαρακτηρισθεί.
5. Η ακολουθούμενη πολιτική για την υγεία χαρακτηρίζεται σε όλη την υπό εξέταση περίοδο από κατασταλτικές – περιοριστικές αντιλήψεις που εκφράζονται και σε επιμέρους μέτρα που λαμβάνονται είτε από τους φιλελεύθερους είτε από άλλα πολιτικά κέντρα. Παρόλα αυτά – και στο έδαφος της συμπόρευσης του Βενιζελισμού με μερίδες του κοινωνικού και πολιτικού ριζοσπαστισμού – την περίοδο αυτή εισάγεται στην Ελληνική πολιτική σκηνή η έννοια της κρατικής ευθύνης για την δημόσια υγεία, την περίθαλψη και την πρόνοια, έννοια που, ωστόσο, θα μεγεθυνθεί από την μετέπειτα διακυβέρνηση της Μεταξικής δικτατορίας.
6. Η πολιτική του Βενιζελικού κέντρου για την κοινωνική πολιτική, καθ’ όλη την υπό εξέταση περίοδο, χαρακτηρίζεται συχνά από μια αναντιστοιχία των νομοθετημάτων με την πορεία υλοποίησης και εφαρμογής τους. Ως αιτίες αυτών των αναντιστοιχιών, πέραν των εσωτερικών πολιτικών αντιφάσεων της φιλελεύθερης παράταξης, μπορούν να εντοπισθούν η πολιτική ρευστότητα της εποχής και η οικονομική δυσπραγία όσον αφορά στα δημοσιονομικών μεγεθών του Ελληνικού δημοσίου. Έτσι, αρκετές από τις ρηξικέλευθες μεταρρυθμίσεις που εισηγήθηκε η Βενιζελική παράταξη θα παραμείνουν μετέωρες ή σε υβριδικό στάδιο υλοποίησης έως ότου η όξυνση των κοινωνικών αντιθέσεων με την επανάσταση του 1936 και η επιβολή της δικτατορίας του Μεταξά θα αναδιατάξουν τους όρους του κοινωνικού συμβολαίου στον Ελληνικό κοινωνικό σχηματισμό.
Σε τελική ανάλυση, τα πρόσωπα καθαυτά λιγότερο καθορίζουν ως τέτοια τις εξελίξεις στην ιστορική διαδρομή των κοινωνιών. Περισσότερο διαβλέπουν, αντιλαμβάνονται έγκαιρα, προωθούν και συμπυκνώνουν τάσεις της ίδιας της κοινωνίας και της σε αυτήν ενεργών αντιφάσεων και αντικρουόμενων δυνάμεων. Σίγουρα ο Ε. Βενιζέλος υπήρξε μια εξέχουσα φυσιογνωμία της αστικής πολιτικής ζωής που μπόρεσε να συμπυκνώσει το εγχείρημα και της εθνικής επέκτασης και του αστικού εκσυγχρονισμού του νεοσύστατου νεοελληνικού κράτους. Μέρος, δε, αυτής της στρατηγικής, αναντίρρητα, υπήρξε και η ανασυγκρότηση του κοινωνικού κράτους και η μέριμνα για τα θέματα της υγείας και της πρόνοιας, πολύ περισσότερο στο έδαφος των προβλημάτων που δημιούργησαν οι μακροχρόνιες πολεμικές συρράξεις και τα αλλεπάλληλα προσφυγικά ρεύματα. Η τάση, ωστόσο, για την χάραξη αυτής της πολιτικής δεν υπήρξε ούτε ομαλή ούτε ομότιμη ούτε ομοιόμορφη για το Βενιζελικό στρατόπεδο: υπήρξαν τομές αλλά και ασυνέπειες, προχωρήματα και παλινδρομήσεις, καινοτομίες και δισταγμοί. Παράλληλα, σε μια εποχή πολεμικών συγκρούσεων, εδαφικών επεκτάσεων και επαναχάραξης συνόρων, αλλά και συχνών εξεγέρσεων και επαναστάσεων στο γεωπολιτικό χώρο της Ευρώπης, η αυτονομία του πολιτικού επιπέδου αναδεικνύεται και στον Ελληνικό κοινωνικό σχηματισμό. Έτσι, και με δεδομένη την κοινωνική και πολιτική ρευστότητα, αλλά και το εύρος των εξωοικονομιών καταναγκασμών που μια τέτοια περίοδος επιφέρει, το Βενιζελικό κέντρο μπορεί να αναδιατάσσει τις σχέσεις πολιτικού και οικονομικού επιπέδου, κατοχυρώνοντας, έτσι, τον ιστορικό ρόλο που εκ των υστέρων του αποδόθηκε. Περαιτέρω ιστορική και κοινωνική έρευνα μπορεί να φωτίσει τους συγκεκριμένους όρους και συνθήκες υλοποίησης των κρίσιμων πολιτικών επιλογών της περιόδου, αλλά και τα επιμέρους κέντρα λήψης αποφάσεων που συνετέλεσαν στην μια ή στην άλλη κατεύθυνση. Σε κάθε, πάντως, περίπτωση, οι σχηματικές αναπαραστάσεις του Βενιζελισμού είτε ως ενός γενικευμένου κοινωνικού ριζοσπαστισμού είτε ως μιας ολόπλευρα αστικής διαχείρισης μάλλον θα πρέπει να εγκαταλειφτούν προς όφελος μιας πιο σύνθετης θεώρησης. Κι ακόμα, τα βαθύτερα αίτια της διαμόρφωσης των πολιτικών για την υγεία, την πρόνοια και την κοινωνική πολιτική την εποχή εκείνη θα πρέπει να αναζητηθούν περισσότερο στις κοινωνικές διεργασίες, συγκρούσεις και ανακατατάξεις της εποχής και λιγότερο σε ατομικές παρεμβάσεις που μπορεί να διεύρυναν τους ορίζοντες της πολιτικής ατζέντας, αλλά σε καμιά περίπτωση δεν την διαμόρφωσαν καθοριστικά._
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
Α. ΕΛΛΗΝΙΚΗ
Αναγνωνστίδου Α., 1993, Η κοινωνική ιατρική της Ελληνικής εθνότητας της Κωνσταντινούπολης από το 1839 μέχρι το 1922, Διδακτορική Διατριβή, Θεσσαλονίκη.
Βεργόπουλος Κ., χ.χ., «Η Ελληνική Οικονομία από το 1926 ως το 1935» στο Ιστορία του Ελληνικού Έθνους τ. 15, σελ. 327-342.
Καλλιγά Ε., 1990, Η Πρόνοια για το Παιδί στην Ελλάδα του 19ου αιώνα, Αθήνα-Γιάννενα: Ίδρυμα Ερευνών για το Παιδί/Δωδώνη.
Καπανίδης Ν., 1988, Η Κλειστή Περίθαλψη στο νεοελληνικό κράτος (1909-1940), Διδακτορική Διατριβή, Θεσσαλονίκη.
Κουκουλές Γ., 1984, Ελληνικά Συνδικάτα: οικονομική αυτοδυναμία και εξάρτηση, 1938-1984, Αθήνα: Οδυσσέας.
Λεονταρίτης Γ., 1980, «Το ελληνικό εργατικό κίνημα και το αστικό κράτος 1910-20» στο Θ. Βερέμης και Οδ. Δημητρακόπουλος (επιμ.), Μελετήματα γύρω από τον Βενιζέλο και την Εποχή του, Αθήνα: Φιλιππότης, σελ. 49- 84.
Λιάκος Α., 1988, «‘Από το Κράτος φύλαξ εις κράτος πρόνοια’; Οι παράμετροι της εργατικής πολιτικής στο Μεσοπόλεμο» στο Συμπόσιο για τον Ελευθέριο Βενιζέλο, Αθήνα: Εταιρεία Ελληνικού Λογοτεχνικού και Ιστορικού Αρχείου - Μουσείο Μπενάκη, σελ. 169-185.
Λιάκος Α., 1993, Εργασία και Πολιτική στην Ελλάδα του Μεσοπολέμου. Το Διεθνές Γραφείο και η ανάδυση των κοινωνικών θεσμών, Αθήνα: Ίδρυμα Έρευνας και Παιδείας της Εμπορικής Τράπεζας της Ελλάδος.
Λιβιεράτος Δ., 1987, Κοινωνικοί Αγώνες στην Ελλάδα (1927-1931). Από τη καταφρόνια μια καινούρια αυγή, Αθήνα: Κομμούνα.
Ληξουριώτης Γ., 1988, «Προστατευτικός νομοθετικός παρεμβατισμός και η εμφάνιση του εργατικού δικαίου στην Ελλάδα: Η περίπτωση της παιδικής εργασίας» στο Γ. Μαυρογορδάτος και Χ. Χατζηιωσήφ (επιμ.) Βενιζελισμός…σελ. 205-223.
Λούρος Ν. Κ., 1945, Η Υγειονομική Οργάνωση της χώρας: Ένα Σχέδιο, Αθήνα: Παπαγιαννίδης.
Μαυρογορδάτος Γ., 1988, «Βενιζελισμός και αστικός εκσυγχρονισμός» στο Γ. Μαυρογορδάτος και Χ. Χατζηιωσήφ (επιμ.) Βενιζελισμός …σελ. 9-19
Μαυρογορδάτος Γ. και Χ. Χατζηιωσήφ (επιμ.) Βενιζελισμός & Αστικός Εκσυγχρονισμός, Ηράκλειο: Πανεπιστημιακές εκδόσεις Κρήτης.
Μουδόπουλος Σ., 1988, «Ο νόμος 281/1914 για τα επαγγελματικά σωματεία και η επίδρασή του στην εξέλιξη του συνδικαλιστικού κινήματος» στο Γ. Μαυρογορδάτος και Χ. Χατζηιωσήφ (επιμ.) Βενιζελισμός…σελ. 225-253.
Πεφάνης Π., 2004, Συνοπτική Ιστορία της Ιατρικής, Αθήνα: Εξάντας.
Σαββάκης Μ., 2007, «Νόσος του Hansen και κοινωνικός μετασχηματισμός: το λεπροκομείο της Σπιναλόγκα 1903-1957», Σύναψις, 05, 70-84.
Σακελλαρόπουλος Θ., 1991, Οικονομία, Κοινωνία, Κράτος στην Ελλάδα του Μεσοπολέμου, Αθήνα: Πληροφόρηση.
Σκουτέλης Γ. Δ., 1990, Κοινωνικές Ασφαλίσεις: Ανάπτυξη και Κρίση, Αθήνα: Κέντρο Κοινωνικών Επιστημών Υγείας.
Τσαλίκης Γ., 2001, «Η θεμελίωση της (αντι) κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα (1840-1940)» στο Γ. Κυριόπουλος κ.α.(επιμ.) Η ασφάλιση υγείας στην Ελλάδα, Αθήνα: Θεμέλιο, σελ. 19-47.
Τσίρος Ν., 1997, Το νομοθετικό έργο του Ελευθερίου Βενιζέλου κατά την περίοδο 1911-1920 στα πλαίσια της μεταρρυθμιστικής του πολιτικής και στα κοινωνικοπολιτικά δεδομένα της εποχής, Αθήνα: Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα.
Φλούντζης Α., 1983, Το φοιτητικό κίνημα: 1923-1928, Αθήνα: Κέδρος.
Χατζηιωσήφ Χ., 1988, «Η Βενιζελογενής Αντιπολίτευση στο Βενιζέλο και η πολιτική ανασύνταξη του αστισμού στον μεσοπόλεμο» στο Γ. Μαυρογορδάτος και Χ. Χατζηιωσήφ (επιμ.) Βενιζελισμός…σελ. 439-458.
Β. ΞΕΝΟΓΛΩΣΣΗ
Abel-Smith B., 1964, The Hospitals: 1800-1948, London: Heinemann.
Ackerknecht E. H., 1998, Ιστορία της Ιατρικής, Ελληνική μετάφραση: Πασχάλης-Ηλιάδης-Καρατζούλης, Αθήνα: Μαράθια.
Baer H. A., 1989, “The American dominative medical system as a reflection of social relations in the larger society”, Social Sciences & Medicine, 28 (11), 1103-12.
Bale A., 1989, “Medicine in the industrial battle: early workers’ compensation”, Social Sciences & Medicine, 28 (11), 1113-20.
Baymun W. F., 1988, “Ideology and health care in Britain: Chadwick to Beveridge”, Publ. Stn. Zool. Napoli II, 10 suppl., 75-87.
Ehrenreich D., English D., 1979, For their own good: 150 years of the experts’ advice to women, New York: Anchor press/Doubleday, Garden City.
Elling R. H., 1994, “Theory and method for the cross-national study of health systems”, International Journal of Health Services, 24 (2), 285-309.
Fox D. M., 1986, “The consequences of consensus: American health policy in the twentieth century”, Milbank Quarterly, 64 (1), 76-99.
Gough I., 1979, The Political Economy of The Welfare State, London: Macmillan.
Gramsci A., 1949, Gli Intellettuali e l’ organizzazione della cultura («Οι Διανοούμενοι»). Ελληνική μετάφραση: Θ. Παπαδόπουλος, Αθήνα: Στοχαστής, 1972.
Honigsbaum F., 1990, “The evolution of the N.H.S.”, British Medical Journal, 301 (6754), 694-9, Oct. 3.
Knowles J. H., 1973, “The Hospital”, Scientific American, 229 (3), 128-138, Sep.
Navarro V., 1975, Medicine under Capitalism, New York: Prodist.
Rodberg L., Stevenson G., 1977, “The medical care industry in core capitalism”, The Review of Radical Political Economics, vol.9 (1), Sping.
Roemer M. I., 1984, “More Schools of Public Health: A Worldwide Need”, International Journal of Health Services, 14 (3), 491-504.
Silver G. A., 1987, “Virchow, the heroic model in medicine: Health policy by accolade”, American Journal of Public Health, 77, 82-88.
Waitzkin H., Waterman B., 1974, The exploitation of illness in capitalist society, Indianapolis: Boobbs-Merril Co.
White W. D., 1990, “The “corporation” of U.S. hospitals: what can we learn from the nineteenth century industrial experience?”, International Journal of Health Services, 20 (1), 85-113.